原电力部规划计划司司长王信茂谈改革开放40年电力规划工作
2018-08-22 10:43:58
摘要：电力规划由国家电力主管部门负责制定和组织实施，包括电力长期、中期和短期发展规划，其中电力中期发展规划的重点是五年规划，与国民经济和社会发展五年规划相对应、相衔接。
编者按：电力规划由国家电力主管部门负责制定和组织实施，包括电力长期、中期和短期发展规划，其中电力中期发展规划的重点是五年规划，与国民经济和社会发展五年规划相对应、相衔接。改革开放40年的电力规划（计划）史，记录着我国电力工业改革、开放、发展的足迹，凝聚着几代电力人的智慧和心血。对改革开放40年电力规划工作的回顾和简要分析，旨在对未来的电力规划有所启迪。
新中国成立后至1978年，由于国民经济基础薄弱，尽管电力工业得到较快发展，但到1978年底，我国发电装机容量仅有5712万千瓦，年发电量2566亿千瓦时，分别居世界第八位和第七位；人均装机容量和人均发电量还不足0.06千瓦和268千瓦时，大大低于世界平均水平。
党的十一届三中全会拨乱反正，做出了把重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，中国开始走上了改革开放之路。这是我国具有历史性伟大转折的时期，电力规划工作也随之进入了全新发展阶段。
传统计划经济体制向社会主义
市场经济体制转变时期
（1981—2000年）
严重缺电时期的电力规划
“六五”至“九五”时期，是我国从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变时期。这个时期电力工业发展较快，超额完成了电力计划，但国民经济发展更快，电力工业当时供需矛盾突出，缺电十分严重。“六五”初，全国缺电400亿千瓦时，缺装机1000万千瓦；电网结构薄弱，发电、送电、变电比例失调。到了1985年,虽然“六五”计划超额完成了，但全国GDP年均增长10.8%,大大超过了4%的计划指标，缺电情况进一步加剧，各电网拉闸限电现象十分严重，严重影响了经济发展和人民生活。“七五”期间全国缺电仍十分严重，主要表现在火电设备利用小时数不断提高，有的年份超过6000小时。“八五”时期全国电力供需矛盾开始有所缓和，即从20世纪80年代的全国范围内全年性缺电，变为全年缺电与高峰缺电共存的局面，依然不能适应和满足国民经济发展和人民生活需求。到了“九五”后期，长期的严重缺电局面才得到了基本缓解，消除了电力对国民经济和社会发展的制约。
上述电力工业的四个五年计划，是在严重缺电局面下，通过改革开放解决资金、设备、技术问题，力图使电力工业发展与国民经济发展相适应，满足经济社会发展和人民生活水平提高对电力的需求。
改革开放后首个五年规划诞生
电力工业“六五”计划是我国改革开放后制定的第一个五年电力计划。
加快电力建设首先必须解决建设资金不足的矛盾。“六五”期间，电力工业率先推行拨改贷（银行贷款）试点、水电部和上海市合资建设闵行电厂第4台机组、山东集资建设龙口电厂2台10万千瓦机组、水电部和云南省合资建设漫湾水电站、以云南鲁布革水电站最先利用世界银行贷款为标志的多种形式引进外资等等一系列改革，拓宽了建设资金的渠道。尤其是山东集资建设龙口电厂的经验受到党中央国务院的重视，很快在全国推广，有力地推动了集资办电工作的发展。1985年国务院批转了国家经委等部门《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，使集资办电工作逐步规范化，特别是对合营公司经营管理和实行新电新价，使电力工业从计划经济走向市场经济迈出了一大步。
电力工业初步实现政企分开
“七五”计划期间，国家进行了投资管理体制和计划管理体制改革，实行计划经济为主、市场调节为辅的原则，加强宏观调控，下放管理权限，实行多种形式的计划承包、工程招标投标责任制。电力工业投资渠道多元化，国家投资由拨改贷全部改为基本建设基金贷款，进而改为银行贷款和债券，征收电力建设资金，利用外资也取得了新进展，出现了一批合资、合作建设的独立核算、独立经营的电厂。
1993年，根据党的十四届二中全会建议，国家计委对“八五”计划和十年规划进行了调整。通过执行“八五”计划，全国发电设备容量跨过2亿千瓦大关，达到21722万千瓦，1995年全国发电量达到10096亿千瓦时，超额完成了原计划和调整后的计划指标。
“九五”期间，大力推行集资办电和利用外资政策，发电环节基本形成多元化的投资格局。1997年成立国家电力公司，1998年撤销电力工业部，电力工业初步实现了政企分开，并在部分省市进行了改革试点。1996年4月1日开始施行《中华人民共和国电力法》，电力工业初步做到了有法可依、有章可循，开始步入法制化轨道。
建立社会主义市场经济体制框架时期（2001—2020年）
电力供需从紧张走向总体平衡
“十五”期间，我国经济正处于新一轮经济增长周期上升阶段，全国GDP增长速度逐年加快，五年平均增速为9.5%。全国电力供需形势经历了供需基本平衡、供需矛盾不断加剧的过程，又从持续性、全国性缺电逐渐转变为“十五”末的地区性、季节性、时段性缺电，电力工业的快速发展有力支撑了经济社会持续快速发展。“十一五”期间，我国电力供应能力持续快速增长，电力结构和布局进一步优化，节能减排效果显著。电力发展在规模、能力、装备水平上均居世界先进行列。“十一五”末，电力供需紧张局面基本缓解，除局部地区受电煤供应紧张、水库来水偏枯等随机性因素影响，出现个别时段电力供应偏紧外，全国电力供需总体平衡、个别省（区）略有富余。“十二五”期间，我国经济增长由高速转为中高速，经济发展进入了新常态，电力消费增长换档减速。加之电力工业持续快速发展，供给保障能力不断增强，电源结构继续优化，发展质量逐步提高，电力供需“前紧后松”，部分地区电力过剩。“十三五”时期，在电力供求关系宽松的同时，电力结构性、体制机制性等深层次矛盾进一步凸显，成为制约电力可持续发展的重要因素。
首次电改厂网分开
国家经贸委组织制订了《电力工业“十五”规划》。这是我国进入新世纪，初步实现小康、建立起社会主义市场经济体系框架后第一个电力工业规划。
“十五”前两年国民经济发展超过了规划预期，全国电力供需形势由2001年基本平衡、个别地区略有紧张发展到2002年的电力需求快速增长，全国有12个省级电网出现拉限电。因此，“十五”规划急需调整，以确定增补的建设规模与项目，并安排一些项目立即开工，以缓解今后几年更为严峻的电力供需形势。
2002年，国务院印发《电力体制改革方案》（国发[2002]5号），启动了以厂网分开、主辅分离为主要内容的改革，2003年国家电力监管委员会挂牌履行电力监管职能。电力行业破除了独家办电的体制约束，从根本上解决了指令性计划体制和政企不分、厂网不分等问题，发电侧初步形成了电力市场主体多元化竞争格局，促进了我国电力工业的快速发展。
电力供需逆向分布矛盾突出
2003年，国家发改委领导的电力规划工作小组提出了《电力工业“十一五”规划》的第一、二稿，并征求了各方面的意见。国家发改委还委托一些知名机构研究了特别重要的专题、课题，但最终没有正式公布电力发展“十一五”规划。由此，电力企业只能根据国家《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》总体部署及《能源发展“十一五”规划》、《节能减排综合性工作方案》、《可再生能源中长期发展规划》和《核电中长期发展规划（2005—2020）》等对电力发展的要求进行投资建设。
“十一五”面临的问题和挑战是，由于缺乏规划统筹,我国电力供需逆向分布矛盾突出，跨区输电能力不足，缺电地区和窝电地区并存现象时有发生。农村电网建设和改造滞后，个别地方还没有用上电；新能源发电装备制造的关键核心技术对外依赖程度较高，产业大而不强；电源建设“跑马圈地”无序竞争，除市场机制作用外，对资源的竞争、公司体量攀比也是重要影响因素；电价机制不完善，煤、电矛盾日益突出。风电、太阳能发电上网受到电力系统及运行机制制约。电力行业管理比较薄弱，深化改革势在必行。
新一轮电改启幕
“十二五”期间，主管部门仍未正式公布电力“十二五”规划。电力企业仍然按照《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》总体部署以及《能源发展“十二五”规划》、《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》《“十二五”节能减排综合性工作方案》、《节能减排“十二五”规划》等文件。
2015年3月，中共中央印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发（2015）9号）文件，开启“管住中间、放开两头”模式的新一轮电力体制改革序幕。
与《能源发展“十二五”规划》相对照，全国发电装机容量达到15.3亿kW，超过规划预期目标。2015年，全国发电量5.74万亿千瓦时，电力装机规模和发电量稳居世界第一。其中常规水电、风电、太阳能发电、天然气发电均超额完成规划预期性目标。煤电限控，略低于规划预期性目标。核电虽在建规模较大，但因施工工期较长，低于规划预期性目标。抽水蓄能装机低于规划预期性目标。220千伏及以上输电线路合计60.9万公里，变电容量33.7亿千伏安，电网规模稳居世界首位。“西电东送”能力达到1.4亿kW。非化石能源在一次能源消费中的比重从2010年的9.4%提高到2015年的12%，超额完成了预定目标。全面解决了无电人口用电问题。
但因没有正式公布电力发展“十二五”规划，且对各类电源统筹发展、网源协调发展、部分能源送受地区之间利益矛盾等重大规划问题研究、指导、衔接、协调不够，出现了东北等地区多年电力供应过剩，导致设备利用效率低、能耗和污染物排放水平增加、企业效益下降；西南弃水、“三北”弃风、弃光现象加剧，就地消纳市场空间不足，跨区送出线路建设滞后，调峰能力严重不足，可再生能源发电协调发展难度加大。
2015年11月，时隔十年之后，国家发改委、国家能源局正式公布了《电力发展“十三五”规划》，按照党中央、国务院统一部署，落实“四个革命、一个合作”发展战略，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，加强统筹协调，加强科技创新，加强国际合作；着力调整电力结构，着力优化电源布局，着力升级配电网，着力增强系统调节能力，着力提高电力系统效率，着力推进体制改革和机制创新；加快调整优化，转型升级，构建清洁低碳、安全高效的现代电力工业体系，惠及广大电力用户，为全面建成小康社会提供坚实支撑和保障。
“十三五”前两年，全国发电装机容量年均增长7.9%，到2017年底达到177676万千瓦，稳居世界第一。全年全国全口径发电量64171亿千瓦时。全国电网220千伏及以上线路长度64.5万千米、变电设备容量36.9亿千伏安。
总体看，经过“十三五”前两年发展,我国电力工业取得显著成绩，有关重要指标按规划推进或超额完成，部分指标需要结合落实中央新要求，适应发展新形势，及时作出调整优化。
电力发展及规划工作的思考
电力规划功不可没
纵观电力工业改革开放40年的发展历程，电力主管部门制定和实施了一系列电力发展规划（计划），既有如水利电力部规划小组1987年编制的《1986—2015年电力发展纲要（草案）》、电力工业部规划计划司1995年编制的《2020年全国电力发展规划研究报告》、中国能源战略研究课题组1996年完成的《中国能源战略研究（2000—2050年）》等涉及到未来15年、30年、50年发展的长期规划，也有涉及到未来每5年发展的中期规划和涉及年度发展的计划，而且相互之间衔接密切。
电力工业连续制定的五年发展规划（计划），都是根据当时的情况指出当前存在的主要问题和挑战，然后提出未来五年的主要奋斗目标以及主要的政策与措施，以确保所提出的目标都能按期实现。
制定和实施规划的最大好处，就是凝聚全社会全行业共识，有利于使全国、全行业从上到下都明白未来的奋斗目标与发展蓝图，也明白困难与问题以及解决问题的主要政策与措施；规划向社会提供和展示中长期电力发展的宏观环境和政策取向，引导和稳定社会公众特别是投资经营者的预期，为中长期资源配置提供指导性的方向，把政府作用与市场机制更好地有机结合起来，落实国家电力产业政策。在规划实施中，根据市场变化情况进行滚动调整,提出相关政策和改进措施，强化规划的约束力和执行力，加强事中事后监管，规划实施后总结经验教训，以指导改进规划工作。伴随着电力规划的制定与实施，我们取得了电力工业的辉煌成就，电力规划功不可没！
实践表明，在社会主义市场经济体制下，制定、实施电力发展统一规划，体现了政府引导与市场主导相结合，更好地发挥了政府的作用。要使我国电力快速健康发展，过去、现在和将来都离不开电力规划的宏观指导和具体安排。
明确电力规划在能源规划体系中的角色
目前，我国能源规划“两级三类”的体系已经基本形成，“两级”就是国家和地方两级，“三类”就是总体规划、专项规划和区域规划。在能源规划体系中，电力规划相对于能源总体规划是专项规划，但是相对于主要转化为电力消费的水能、核能、风能、太阳能、生物质能等的这些规划和电网规划，电力规划又是总体规划。电力规划要提出电力发展的总体目标、指导思想、政策取向，在具体任务方面，要解决涉及全局的问题，如跨区资源配置和通道建设、市场消纳、电力系统的整体效率等重大问题。
进入21世纪，主管部门对电力规划工作缺乏应用的重视，“十一五”、“十二五”时期没有公布电力规划；在能源规划体系上，把主要转化为电力消费的水电、风电、太阳能发电等的这些属于发电的规划错位为能源规划的专项规划，各类电源规划和电网规划之间又缺乏衔接、协调，是造成电源无序发展，常规电源与新能源电源、电源与电网发展不协调的重要原因之一。2013年新组建的国家能源局加强了对电力规划的管理工作，编制并公布了电力发展“十三五”规划，重视电力规划的引领作用，加强了对各类电源、电源与电网发展的统筹协调工作，使电力工业走上了高质量发展的新阶段。实践表明，电力发展必须要制定规划，必须要坚持电力统一规划。
要适度超前发展电力
电力从规划设计到投产运行需要较长的建设周期的,决定了电力要适度超前于经济发展,这已为国内外电力工业发展的实践所证明，也是我国“十五”时期电力发展及规划工作值得重点总结的经验教训。我国从20世纪70年代初开始缺电，并持续了二十多年。直到1996年下半年全国电力供需形势才在低水平用电条件下达到相对平衡，部分地区略有盈余。但由于“九五”后期电力建设规模减少和“十五”初期电力需求猛增，2002年下半年起电力供应短缺状况再度出现，并逐渐发展成全国性、持续性的缺电局面。这再说明，要始终坚持电力适度超前发展的方针。
“十三五”电力规划已实施两年多，全社会用电量年均增长5.7%，超过“十三五”规划预测年均增长3.6%到4.8%水平，结合国民经济运行稳中向好、全社会用电量平稳较快增长的态势，要在国家规划和各地规划中期评估滚动调整规划中加以重视，要防止部分地区出现电力供需紧张局面。现阶段要实现电力适度超前发展，就要加快电力项目前期研究，科学预测电力需求，加强电力发展统一规划，充分发挥市场配置资源的决定性作用，继续保持电力的必要投入，加快提升系统需求响应能力。同时加快完善电价机制，加快电力立法，为电力适度超前发展提供法律、法规和体制、机制保障。
电力结构调整优化是战略性任务
经过几十年的发展和努力，到“九五”期间，我国长期以来的短缺经济转变成为总量供需基本平衡，逐步发展成为买方市场。但亚洲金融危机过后，到“十五”中期，电力供应紧张声再起，小火电机组遍地开花，打乱了电力结构调整的进程。从我国经济发展阶段及全国平均供电水平来看，在相当长的时间内，都应把保证电力充足供应放在首位，但同时要重视电力结构调整，这也是贯穿电力发展始终的，如不抓住电力结构调整，就不可能实现电力长期的可持续的发展。因此，电力结构调整优化已经成为电力发展规划的战略性任务。
电力结构包括电力工业产业结构、地区结构、城乡结构、所有制结构、组织结构等。电力产业结构包括电网、电源结构和技术结构，电源与电网之间的协调关系。电网结构包括电网网架、电厂送出或接入系统、输电系统、配电系统及其相互间的协调。电源结构包括水电、煤电、天然气发电、核电、新能源发电等相互间比例关系。技术结构包括技术装备水平、可持续发展技术能力等各方面。此外，电力地区结构包括电源和电网在不同区域的合理布局，如西电东送、送端系统布局、受端系统布局等。城乡结构主要是指电力在城镇与乡村的布局和相互关系。所有制结构是指电力资产的所有制属性，如在电力资产中，中央国有资产、地方国有资产、集体资产和私人资产等多种所有制的比例关系。组织结构是指电力行业中企业组织类型及其相互关系。无论是政府机构和企业，还是中介机构和各级专家、学者，都强调电力工业发展要加大结构调整力度，实现电力结构战略性调整已经列为国家能源发展的基本政策。但什么样的电力结构才是较为优化的结构？这是电力规划工作的首要任务，因为没有标准就失去了规划工作的目标。我认为，电力结构优化标准是以经济性和可持续发展性为基本准则的，即较为优化的电力结构必须是较为经济的，也是能实现可持续发展的。同时，电力结构优化标准是与国家和地区的具体情况密切相关的，不同发展阶段，不同资源禀赋，标准也会不同。与优化标准相关联的，需要逐步建立电力结构优化模型，来优化未来的电力结构，提出电力结构优化的标准体系。所以，这也是我国电力规划首先要着手的工作。
电力结构调整优化要蹄疾步稳，电力规划工作任重道远。来源：《中国能源报》
