汪劲主任：这部法律要作为一部循环经济领域当中的基础性综合性的法律
2016-11-25 22:25:49
摘要： 2016年11月22日，中国《循环经济促进法》修法论坛在北京北苑大酒店三层会议室召开，中国循环经济协会常务副会长陈燕海主持了本次论坛。
能源新闻网讯： 2016年11月22日，中国《循环经济促进法》修法论坛在北京北苑大酒店三层会议室召开，中国循环经济协会常务副会长陈燕海主持了本次论坛。北京大学法学院教授，资源、能源与环境法研究中心主任汪劲发表了主题为“我国《循环经济法》在法律体系中的定位”的演讲。
以下为汪劲主任的演讲实录：
各位下午好！非常高兴今天在《循环经济促进法》论坛上，来发表我个人的一些观点，就是循环经济立法在我国法律体系中的定位。
谈到某一个领域或者某一个部门法在国家法体系当中定位的这个问题，其实是一个老生常谈的问题。但是在一个完善中的法律或者是部门法律或者说是一个领域法的法律现象来看，它是一个非常重要。因为它要预测法制的方向，同时它也要根据一个国家向我们国家生产文明制度建设的发展和标准，在这样一个背景下，立法的导向和未来修法的方向与原则、方法的问题。
时间关系，我想今天就讲三个方面的问题，《循环经济法》和中国法律法系各部门法的关系，这是在整个中国法体系的定位。第二个是领域内相关法规的关系，第三个修法如何构建的问题。
下面我首先想谈一谈《循环经济法》和中国社会法律体系各部门法的关系。在2011年10月宣布了中国社会主义法律体系已经形成了，但这个社会主义法律已经形成，这是从中华人民共和国建国以来一直到2011年中国人大在制订方面已经基本完善，全国人大及其常委会修订的法律，大概也就250部左右。
那么已经涵盖了社会生活或者社会各个方面的法律部门，也就是说各个领域中的法律，都基本上已经建立了。包括我们的《循环经济促进法》和其他相关法律。还有行政法规和地方人大制定的地方性法规，从这个角度上来看，我们的社会主义法治体系是基本建立了。
当然基本建立是建立了，我们现在有一个问题在我看来，包括我们《循环经济促进法》在内，我们现在面临一个大的问题，就是好看不好用，或者说没有大错，也没有大用。看上去很好，真正在法适用或者出了问题，我们想依照法律来解决这些问题的时候，充分感觉到这个法所给我们的可适用的资源不充分，这也就是说本届人大提出来了科学立法、民主立法，要有问题意识，解决问题。
从这个意义上来看，循环经济立法和各部门法律体系到底是一个怎么样的关系？因为我长期从事环境资源法的研究，能源和《循环经济法》律也是在内。从全国人大七个对法律部门的来看，在人大的报告里面有一个定位，那就是我们现在看到的，它把《循环经济促进法》、清洁生源促进法、节能法，其实这些都和循环经济相关。当然也包括环境保护两个法，在我们国家7个人大划分的法，把他划分到经济法律范畴。
我想可能有两层含义，因为经济法的官方解释，是调整国家从社会整体利益出发，对国家活动进行干预、管理或者调控所产生的社会经济关系的法律规范。这是全国人大的定义，那促进能源有效利用和可再生资源的开发利用，全国人大把它纳入到了经济法的范畴。
但是这种划分方法在学界也有不同的认识，因为循环经济虽然说从名称上有经济二字，但是循环经济实际上本身是一个物理，或者说它是一个结果，就是我们希望建立一个循环性经济社会体系，好像是人的循环有动脉循环和静脉循环一样，我们一般把经济活动的循环称之为是动脉循环，而我们说的可再生利用、废物利用、清洁生产包括节约资源、能源的，把它纳入到静脉循环的体系当中，传统的经济发展概念在内涵上，还是有所不同的。
它的方法也是有所不同的，我们立法的时候把他叫做《循环经济促进法》，我记得2000年不久在制定《清洁生产法》的时候也是，刚开始是在北京一个湖子旁边的培训中心里，当时叫清洁生产法，一开始叫清洁生产法的时候，大家说这个名称是清洁生产法，是一种方法，清洁生产的方法。后来全国人大在通过的时候，把它改成《清洁能源促进法》。
这是我们国家立法机关对《循环经济促进法》的立法定位，所以《循环经济促进法》或者循环经济这一类的法律，它定位在经济法性质的法律部门当中，当然有他固有的意义。但是比较世界各国，有关自然资源的综合利用，包括循环经济组成的法律来看，他更多是在废弃物综合利用不断的往前端推进过程当中形成的，比方说我们说的三R原则，本来就是要减少，要循环的一个意义。
那么在全国7个划分当中，也认为是有问题，把环保法纳入到行政的体制。如果说7个里面单独有一个环境法或者环境保护法，或许会解决一系列的不好划分的问题。因为环境保护法，包括我这列举的其他的法律，也不都是行政法。因为在整个环境法律关系的构成上，也已经不像传统的行政法管理和相对人的关系，也不一定全是都受公共权力调整。
我今天上午本来是参加这个会，后来一位副部长邀请我去参加另外一个很重要的关于许可证马上要实施的一个会议，从法的角度来讲，像排污许可证这样的制度，不是一个严格意义上行政上的许可关系，因为涉及到公益，涉及到公民的基本权利的问题。也就是说你发放排污许可证的话你要尊重公众的意见。第二你的许可证发了以后，未来会对企业确定一个可以在一定幅度范围内排放的权利，这个权利确定了以后，未来可能到市场上交换的，也就是我们常说的排放权的交易问题。
所以我刚才谈到了环境关系利用构成本身，它不是一个简单的公权利对私行为的归置问题。所以把环保法纳入到行政法体系中，起码是不周密的。当然全国人大有他的分类方法和他工作方法，相对来讲它可以有专门的立法机关和法律部门。所以纳入到行政法是一个问题。
社会主义划分在20世纪80年代的时候，当时是把环境保护法作为一个独立的部门。只不过我们国家行政权力不断的强大，在这样一个背景下，我们的公权力干预社会的现象更多，所以把它纳入到行政体系当中。
其实从各部门法律关系来看，也就是循环经济立法在经济法、行政法，还有社会法，社会法的体系不是那么窄，在全国人大的划分当中，仅仅划分在劳动权益保护等等这样劳动关系非常窄的范围。而理论上看到社会法的体制是一个广义的，也就是说也有人说我们的《循环经济法》，包括环保法这类法律，应当纳入到社会法的体制当中，但是从全国人大官方的区别来看的话，是把社会法作为一个非常狭义的立法。
所以我说未来要修改中国社会法律体系划分的话，未来应该会要调整。这是从现行划分角度来看，这部法律是划到经济法的范畴。实际上它的内容，它的法律关系的构成，权利义务关系的指向，和我们经济法定义本身的范畴，并不是一致的。
那么从这个意义上来看，我看循环经济立法在我国法律体系当中，虽然可以定位为经济法法律部门，但是定位于行政部门当中的环境保护当中的关系是非常密切的。因为我们的循环经济立法活动与环境污染和资源破坏与生态破坏，与粗放型需要转型的经济增长方式是紧紧联系在一起的。
所以我们说发展循环经济的本质要求，总体上来讲还是要以资源的高效利用和循环利用为核心，以减量化、再利用、资源化为原则。所以从这个意义上来看的话，如果按照全国人大的定位，还是存在着很多值得商榷的地方。但是它确确实实，作为一个体系化的法律现象，还是基本形成的。这是我想说的第一个方面。
第二个方面，和领域内相关法律的关系。这是我想阐述的一个重点。领域内的法规，刚才我谈到了循环经济相关的法律，从法律制定的先后来看，最早应该是节能法，因为节约能源法它具体的要求和循环经济三大目标是一致的。其次就是清洁生产促进法，其实清洁生产促进法制定之初，他的目标和指向就是建立一个循环经济型的社会，经济循环型的社会，这就是当时起草清洁生产促进法非常重要的目标。
我记得在2006年前后，那么在这个时期，曾经有大量的呼吁说要制定我们国家的《循环经济法》。但是也是在全国人大当时有关领导也在谈，我们已经有了清洁生产促进法，有什么必要来建立《循环经济法》律呢？当然不久以来，胡锦涛同志在一个非常大的会议上谈到了要促进循环经济，要制定循环经济立法。这样一个领导讲话，思维方式改变了。
当然思维方式前后的改变也反映了一个问题，也就是说在我看来清洁生产促进法有这样的做法。但是由于受2000年立法和部门的局限，这部法律在很多方面没有达到这样的效果。再有一部法律就是固体废物污染防治法，它的立法也是以三个原则作为他的基本原则，无非就是这个法律的对象是固体废物，但是固体废物也构成了循环经济中物质循环的物质大多数，所以这部法律也应当是它的内容。
那现在我们遇到的第一个问题，就是《循环经济法》是不是要自成一个法体系？自称一个法体系的话，那我们可以来回顾一下，就是我刚才谈到的《循环经济法》立或者不立，这是当时的目标。从循环经济这样的一个概念来看，它作为一个目标，所以当时把它定位为促进也是无奈，为什么？因为刚才我谈到了循环经济它的范畴很广，那么与循环经济相关的能源、资源污染防治、废物处置的法律相应的都存在，相应的制度也存在。
那就涉及到这部法律要写什么？怎么写？对主体的义务性的规范要写到多大的程度，强度应该有多深？它的法律责任怎么去规范？这些问题其实在起草这部法律的时候，认识是不一样的。但是大家也都担心，这部法律出现了以后，成为了一部政策性的法律，看上去很美，但是具体操作的时候，我们现在叫抓手，抓手不够多，或者说有特色的、可操作、实施的制度与手段、方法不够多。然后你要做的话可能在现有的法律当中做出规定了。所以这部法律在当时起草的时候有这样的一个问题。
所以立法思想当时也提到循环经济立法只能说要突出重点，着力当时的当前存在的主要矛盾和主要问题。所以在这样一个背景下，20世纪初中后期这部法律，就是在这样一个背景下出台的。所以它的重点任务的定位我们要回顾一下，节能，清洁升空、资源综合利用，资源循环利用，通过解决这些问题来着力实现循环经济的理念方法、和制度的日程化，通过修法来补充和完善。这是当时立法的思路。
那么在这样的一个立法思路的指导下，今天我们看到《循环经济促进法》所确定重要的制度和措施。这些制度和措施归纳以下大概也就是这么一些，包括规划、总量调控、指标考核体系、延伸生产者责任。延伸生产者责任制度，它也是循环社会建立一个非常重要的制度。再就是有关企业的监督，产业政策和一些激励措施。这是当时确定制度主要的要点和内容。
那么在这样一个法律通过了以后，那我们可以看得出来，从我们国家制定《循环经济促进法》以后，包括以前的法律加在一起，已经形成了一个领域内或者说以循环经济为目标法的体系已经基本构成。法的体系我把它大体上按照全国人大的划分，包含了这样一些法律，《循环经济促进法》、节能法、环保法，清洁生产促进法。这些法律都是《循环经济促进法》重要的观念。还有国务院有关文件和有关条例，国务院条例倒不是很多，部委的规章和标准、目录相对会多一点，再就是地方性法规当中还有一部分。
是不是我们有这样的一个法律法规体制，就要独立成为一个法律部门？那么我们谈这个问题之前，我个人认为我们也可以比较一下，大陆法系国家的德国和日本。德日这两个国家的体系和大陆国家法学理论的影响是非常深的。也就是说我们国家一开始是学前苏联，前苏联的法律体系也是大陆法律传统。大陆国家法律传统，起码来讲中国的法学家都会德国法教育学的方法，作为我们法学研究基本的出发点。当然日本也是，日本先学法国后学德国，也是一个大陆法系的一个典范。
不仅在法律方面，在循环经济立法方面，德日两国也基本上在全球循环经济立法方面，也是我们要学习的样板。在这个问题，我想在座的专家学者，可能研究的比我深，我在这列举了一些他们的相关法体系的构造。
当然除了德日这两个比较典型的国家以外，美国也有。当然美国它的法律，也是由固体废物处置法和资源回收法两个构成的。美国法律体系的影响，还是很大的，对法实践的作用还是比较大。
为什么德日这两个国家会形成这么大法律？在我看来和日本学法律，特别是战后德国出现基本法的现象是有关系。因为战后出现很多现象，不是某一个部门和某一个法律可以解决的。某一个问题会涉及到法律关系的各个领域，必须要对这个领域当中要做一个相对来讲在法律适用，在法律关系冲突调整方面，要有一部协调的法律，这部法律在德国叫基本法，在日本叫什么什么基本法。日本在每一个社会生活复杂的领域当中，都有一部什么什么对策的基本法。
所以在这样一个背景下日本和德国，他们的法律容易，以领域的问题为中心，形成一系列的法律。那我们国家目前应该怎么去构建这样的一个法律？这是我最后想要谈到一个问题，我们需不需要从形式上要求循环经济立法采取这样的构成模式？我觉得理想状态下是可以的，但是从现实需求来看的话，是比较困难的。一个是我们现有的体制包括我们的立法机关，接受不接受我们能够把循环经济立法，做成一个完备像德国、日本那样，由多部法律形成的这样的法律体系。
从中国社会主义法律体系发展来看，某一个领域形成法律实践来看，效果不一定好。这就是我们看到现在环境的因素。中国的环境保护这样的目标来看的话，现在这个方面的法律也包括《循环经济法》在内，恐怕不下30部。这30部法律是不是我们看他得执行效率和我们面临的生态压力下，这30部法律占到全国人大十分之一强，并没有调整好我们在防止污染这个关系问题。
所以从这个意义上来看的话，我们从形成一套《循环经济法》律体系的目标出发，来选择我们的法律或者来完善我们的法律，我个人认为是一个比较困难的事情。
第二，我们的立法体制和法治国家还有不一样的地方。比如说我们的立法除了国家、全国人大以外，是认同国务院行政法规还有地方性法规，包括280多个社区、市和个别城市，他们有立法权。那么这些都是我们国家法律体系的组成部分。因为有了全国人大的法律，有了国务院制定的行政法规和地方性法规，它在一定程度上从正面来说是可以弥补全国人大或者立法机关制定法律不足的局限。
那么这种作用也是存在的，比如说我们现在讨论的核安全和原子能法，这两部法我们现在是零。但是中国核安全和原子能监管不是零，我们有大量的技术规范在约束着这个领域。中国这样的机制，一个是共产党执政的体制，我们的制度不会今天这个总统要变，明天那个总统要变，民族国家他可能有这样的缺陷，我们说了一定要做，这是对国际社会人民的承诺。
所以我刚才说这样的意思，就是说我们也不要小看了我们法律体系内部不同形式法律的重要性和作用。所以我说在这个背景下，无需要求在全国人大立法的体制上，要制定很多很多的法律。《循环经济促进法》这样重要的法律我们来修法，应该是朝着怎样的方向来修？这部法律应当起到怎样的作用？这是我们要讨论的。当然在我看来，首先它的基本理念和制度的范畴，我们要有明确的认识。那就是说它的基本理念是减少对环境负荷，这个其实在我看来也适合和国际社会提倡的建立循环型社会的理念，本质是一致的。
因为《循环经济法》促进的物质的循环，主要是我说的静脉循环这一部分，指的是生产、流通、废弃、处理处置各个环节当中，过去作为不要了，不用了废弃了这样的物质，让它不断的进入产品的生命周期去，有的是直接进入，有的是间接进入。我们循环经济应该放在这样的目标上来，达成对环境负荷的减少。一个是物质循环，一个是再生利用。
最后我想借鉴各国循环经济管理的方法谈谈我个人的一点思考。从法的形式上看，应当是要整合，我个人看法整合《循环经济促进法》和清洁生产促进法。这两部法律要整合，实事求是的讲《循环经济促进法》之所以全国人大有领导反对，也是因为这两部法律它的手段、方法、目的、措施、制度都有相应之处。所以我个人认为，应当要整合。
整合成什么？这部法律一定要作为一部循环经济领域当中的基础性综合性的法律。当然大家会说那你既然说了有一部基础性、综合性的法律，还有没有其他的法律？我觉得其他的法律目前已经存在。资源的法律，固体废物的法律，还有其他的行政法规，已经基本涵盖了我们循环经济，但是我们有些法律没有制定。因为我们现在也是立法拥堵现象非常严重，什么都要制定立法，也可以不通过立法的形式来制定。
那么从内容上来看也要完善和着力解决关于物质投入、排放、污染的问题，投入的问题是资源开发利用的问题，再就是三个R的问题，再就是物质处理。三个R不光是物质处理的问题。
如何解决目前没有法律的领域又是属于空白的，既然在这个领域当中，我们可以把两部促进法整合成一部《循环经济法》，我们可以授权国务院在有关领域来制定相应的行政法规，通过这样的方式来完善循环经济的制度。
最后一点，要发挥地方立法的作用。地方立法在循环经济方面，在我看来还是应当起到很大的作用。这一点我们国家目前地方在这方面立法似乎还是不够活跃。我想在制度的构建方面，还有一些余地是可以让地方立法来发挥作用的。
关于循环经济立法在我国社会主义法律当中的定位，我的发言就到这。欢迎大家批评，谢谢大家！（能源新闻网）
（实录根据速记整理）
以下为汪劲主任的演讲实录：
各位下午好！非常高兴今天在《循环经济促进法》论坛上，来发表我个人的一些观点，就是循环经济立法在我国法律体系中的定位。
谈到某一个领域或者某一个部门法在国家法体系当中定位的这个问题，其实是一个老生常谈的问题。但是在一个完善中的法律或者是部门法律或者说是一个领域法的法律现象来看，它是一个非常重要。因为它要预测法制的方向，同时它也要根据一个国家向我们国家生产文明制度建设的发展和标准，在这样一个背景下，立法的导向和未来修法的方向与原则、方法的问题。
时间关系，我想今天就讲三个方面的问题，《循环经济法》和中国法律法系各部门法的关系，这是在整个中国法体系的定位。第二个是领域内相关法规的关系，第三个修法如何构建的问题。
下面我首先想谈一谈《循环经济法》和中国社会法律体系各部门法的关系。在2011年10月宣布了中国社会主义法律体系已经形成了，但这个社会主义法律已经形成，这是从中华人民共和国建国以来一直到2011年中国人大在制订方面已经基本完善，全国人大及其常委会修订的法律，大概也就250部左右。
那么已经涵盖了社会生活或者社会各个方面的法律部门，也就是说各个领域中的法律，都基本上已经建立了。包括我们的《循环经济促进法》和其他相关法律。还有行政法规和地方人大制定的地方性法规，从这个角度上来看，我们的社会主义法治体系是基本建立了。
当然基本建立是建立了，我们现在有一个问题在我看来，包括我们《循环经济促进法》在内，我们现在面临一个大的问题，就是好看不好用，或者说没有大错，也没有大用。看上去很好，真正在法适用或者出了问题，我们想依照法律来解决这些问题的时候，充分感觉到这个法所给我们的可适用的资源不充分，这也就是说本届人大提出来了科学立法、民主立法，要有问题意识，解决问题。
从这个意义上来看，循环经济立法和各部门法律体系到底是一个怎么样的关系？因为我长期从事环境资源法的研究，能源和《循环经济法》律也是在内。从全国人大七个对法律部门的来看，在人大的报告里面有一个定位，那就是我们现在看到的，它把《循环经济促进法》、清洁生源促进法、节能法，其实这些都和循环经济相关。当然也包括环境保护两个法，在我们国家7个人大划分的法，把他划分到经济法律范畴。
我想可能有两层含义，因为经济法的官方解释，是调整国家从社会整体利益出发，对国家活动进行干预、管理或者调控所产生的社会经济关系的法律规范。这是全国人大的定义，那促进能源有效利用和可再生资源的开发利用，全国人大把它纳入到了经济法的范畴。
但是这种划分方法在学界也有不同的认识，因为循环经济虽然说从名称上有经济二字，但是循环经济实际上本身是一个物理，或者说它是一个结果，就是我们希望建立一个循环性经济社会体系，好像是人的循环有动脉循环和静脉循环一样，我们一般把经济活动的循环称之为是动脉循环，而我们说的可再生利用、废物利用、清洁生产包括节约资源、能源的，把它纳入到静脉循环的体系当中，传统的经济发展概念在内涵上，还是有所不同的。
它的方法也是有所不同的，我们立法的时候把他叫做《循环经济促进法》，我记得2000年不久在制定《清洁生产法》的时候也是，刚开始是在北京一个湖子旁边的培训中心里，当时叫清洁生产法，一开始叫清洁生产法的时候，大家说这个名称是清洁生产法，是一种方法，清洁生产的方法。后来全国人大在通过的时候，把它改成《清洁能源促进法》。
这是我们国家立法机关对《循环经济促进法》的立法定位，所以《循环经济促进法》或者循环经济这一类的法律，它定位在经济法性质的法律部门当中，当然有他固有的意义。但是比较世界各国，有关自然资源的综合利用，包括循环经济组成的法律来看，他更多是在废弃物综合利用不断的往前端推进过程当中形成的，比方说我们说的三R原则，本来就是要减少，要循环的一个意义。
那么在全国7个划分当中，也认为是有问题，把环保法纳入到行政的体制。如果说7个里面单独有一个环境法或者环境保护法，或许会解决一系列的不好划分的问题。因为环境保护法，包括我这列举的其他的法律，也不都是行政法。因为在整个环境法律关系的构成上，也已经不像传统的行政法管理和相对人的关系，也不一定全是都受公共权力调整。
我今天上午本来是参加这个会，后来一位副部长邀请我去参加另外一个很重要的关于许可证马上要实施的一个会议，从法的角度来讲，像排污许可证这样的制度，不是一个严格意义上行政上的许可关系，因为涉及到公益，涉及到公民的基本权利的问题。也就是说你发放排污许可证的话你要尊重公众的意见。第二你的许可证发了以后，未来会对企业确定一个可以在一定幅度范围内排放的权利，这个权利确定了以后，未来可能到市场上交换的，也就是我们常说的排放权的交易问题。
所以我刚才谈到了环境关系利用构成本身，它不是一个简单的公权利对私行为的归置问题。所以把环保法纳入到行政法体系中，起码是不周密的。当然全国人大有他的分类方法和他工作方法，相对来讲它可以有专门的立法机关和法律部门。所以纳入到行政法是一个问题。
社会主义划分在20世纪80年代的时候，当时是把环境保护法作为一个独立的部门。只不过我们国家行政权力不断的强大，在这样一个背景下，我们的公权力干预社会的现象更多，所以把它纳入到行政体系当中。
其实从各部门法律关系来看，也就是循环经济立法在经济法、行政法，还有社会法，社会法的体系不是那么窄，在全国人大的划分当中，仅仅划分在劳动权益保护等等这样劳动关系非常窄的范围。而理论上看到社会法的体制是一个广义的，也就是说也有人说我们的《循环经济法》，包括环保法这类法律，应当纳入到社会法的体制当中，但是从全国人大官方的区别来看的话，是把社会法作为一个非常狭义的立法。
所以我说未来要修改中国社会法律体系划分的话，未来应该会要调整。这是从现行划分角度来看，这部法律是划到经济法的范畴。实际上它的内容，它的法律关系的构成，权利义务关系的指向，和我们经济法定义本身的范畴，并不是一致的。
那么从这个意义上来看，我看循环经济立法在我国法律体系当中，虽然可以定位为经济法法律部门，但是定位于行政部门当中的环境保护当中的关系是非常密切的。因为我们的循环经济立法活动与环境污染和资源破坏与生态破坏，与粗放型需要转型的经济增长方式是紧紧联系在一起的。
所以我们说发展循环经济的本质要求，总体上来讲还是要以资源的高效利用和循环利用为核心，以减量化、再利用、资源化为原则。所以从这个意义上来看的话，如果按照全国人大的定位，还是存在着很多值得商榷的地方。但是它确确实实，作为一个体系化的法律现象，还是基本形成的。这是我想说的第一个方面。
第二个方面，和领域内相关法律的关系。这是我想阐述的一个重点。领域内的法规，刚才我谈到了循环经济相关的法律，从法律制定的先后来看，最早应该是节能法，因为节约能源法它具体的要求和循环经济三大目标是一致的。其次就是清洁生产促进法，其实清洁生产促进法制定之初，他的目标和指向就是建立一个循环经济型的社会，经济循环型的社会，这就是当时起草清洁生产促进法非常重要的目标。
我记得在2006年前后，那么在这个时期，曾经有大量的呼吁说要制定我们国家的《循环经济法》。但是也是在全国人大当时有关领导也在谈，我们已经有了清洁生产促进法，有什么必要来建立《循环经济法》律呢？当然不久以来，胡锦涛同志在一个非常大的会议上谈到了要促进循环经济，要制定循环经济立法。这样一个领导讲话，思维方式改变了。
当然思维方式前后的改变也反映了一个问题，也就是说在我看来清洁生产促进法有这样的做法。但是由于受2000年立法和部门的局限，这部法律在很多方面没有达到这样的效果。再有一部法律就是固体废物污染防治法，它的立法也是以三个原则作为他的基本原则，无非就是这个法律的对象是固体废物，但是固体废物也构成了循环经济中物质循环的物质大多数，所以这部法律也应当是它的内容。
那现在我们遇到的第一个问题，就是《循环经济法》是不是要自成一个法体系？自称一个法体系的话，那我们可以来回顾一下，就是我刚才谈到的《循环经济法》立或者不立，这是当时的目标。从循环经济这样的一个概念来看，它作为一个目标，所以当时把它定位为促进也是无奈，为什么？因为刚才我谈到了循环经济它的范畴很广，那么与循环经济相关的能源、资源污染防治、废物处置的法律相应的都存在，相应的制度也存在。
那就涉及到这部法律要写什么？怎么写？对主体的义务性的规范要写到多大的程度，强度应该有多深？它的法律责任怎么去规范？这些问题其实在起草这部法律的时候，认识是不一样的。但是大家也都担心，这部法律出现了以后，成为了一部政策性的法律，看上去很美，但是具体操作的时候，我们现在叫抓手，抓手不够多，或者说有特色的、可操作、实施的制度与手段、方法不够多。然后你要做的话可能在现有的法律当中做出规定了。所以这部法律在当时起草的时候有这样的一个问题。
所以立法思想当时也提到循环经济立法只能说要突出重点，着力当时的当前存在的主要矛盾和主要问题。所以在这样一个背景下，20世纪初中后期这部法律，就是在这样一个背景下出台的。所以它的重点任务的定位我们要回顾一下，节能，清洁升空、资源综合利用，资源循环利用，通过解决这些问题来着力实现循环经济的理念方法、和制度的日程化，通过修法来补充和完善。这是当时立法的思路。
那么在这样的一个立法思路的指导下，今天我们看到《循环经济促进法》所确定重要的制度和措施。这些制度和措施归纳以下大概也就是这么一些，包括规划、总量调控、指标考核体系、延伸生产者责任。延伸生产者责任制度，它也是循环社会建立一个非常重要的制度。再就是有关企业的监督，产业政策和一些激励措施。这是当时确定制度主要的要点和内容。
那么在这样一个法律通过了以后，那我们可以看得出来，从我们国家制定《循环经济促进法》以后，包括以前的法律加在一起，已经形成了一个领域内或者说以循环经济为目标法的体系已经基本构成。法的体系我把它大体上按照全国人大的划分，包含了这样一些法律，《循环经济促进法》、节能法、环保法，清洁生产促进法。这些法律都是《循环经济促进法》重要的观念。还有国务院有关文件和有关条例，国务院条例倒不是很多，部委的规章和标准、目录相对会多一点，再就是地方性法规当中还有一部分。
是不是我们有这样的一个法律法规体制，就要独立成为一个法律部门？那么我们谈这个问题之前，我个人认为我们也可以比较一下，大陆法系国家的德国和日本。德日这两个国家的体系和大陆国家法学理论的影响是非常深的。也就是说我们国家一开始是学前苏联，前苏联的法律体系也是大陆法律传统。大陆国家法律传统，起码来讲中国的法学家都会德国法教育学的方法，作为我们法学研究基本的出发点。当然日本也是，日本先学法国后学德国，也是一个大陆法系的一个典范。
不仅在法律方面，在循环经济立法方面，德日两国也基本上在全球循环经济立法方面，也是我们要学习的样板。在这个问题，我想在座的专家学者，可能研究的比我深，我在这列举了一些他们的相关法体系的构造。
当然除了德日这两个比较典型的国家以外，美国也有。当然美国它的法律，也是由固体废物处置法和资源回收法两个构成的。美国法律体系的影响，还是很大的，对法实践的作用还是比较大。
为什么德日这两个国家会形成这么大法律？在我看来和日本学法律，特别是战后德国出现基本法的现象是有关系。因为战后出现很多现象，不是某一个部门和某一个法律可以解决的。某一个问题会涉及到法律关系的各个领域，必须要对这个领域当中要做一个相对来讲在法律适用，在法律关系冲突调整方面，要有一部协调的法律，这部法律在德国叫基本法，在日本叫什么什么基本法。日本在每一个社会生活复杂的领域当中，都有一部什么什么对策的基本法。
所以在这样一个背景下日本和德国，他们的法律容易，以领域的问题为中心，形成一系列的法律。那我们国家目前应该怎么去构建这样的一个法律？这是我最后想要谈到一个问题，我们需不需要从形式上要求循环经济立法采取这样的构成模式？我觉得理想状态下是可以的，但是从现实需求来看的话，是比较困难的。一个是我们现有的体制包括我们的立法机关，接受不接受我们能够把循环经济立法，做成一个完备像德国、日本那样，由多部法律形成的这样的法律体系。
从中国社会主义法律体系发展来看，某一个领域形成法律实践来看，效果不一定好。这就是我们看到现在环境的因素。中国的环境保护这样的目标来看的话，现在这个方面的法律也包括《循环经济法》在内，恐怕不下30部。这30部法律是不是我们看他得执行效率和我们面临的生态压力下，这30部法律占到全国人大十分之一强，并没有调整好我们在防止污染这个关系问题。
所以从这个意义上来看的话，我们从形成一套《循环经济法》律体系的目标出发，来选择我们的法律或者来完善我们的法律，我个人认为是一个比较困难的事情。
第二，我们的立法体制和法治国家还有不一样的地方。比如说我们的立法除了国家、全国人大以外，是认同国务院行政法规还有地方性法规，包括280多个社区、市和个别城市，他们有立法权。那么这些都是我们国家法律体系的组成部分。因为有了全国人大的法律，有了国务院制定的行政法规和地方性法规，它在一定程度上从正面来说是可以弥补全国人大或者立法机关制定法律不足的局限。
那么这种作用也是存在的，比如说我们现在讨论的核安全和原子能法，这两部法我们现在是零。但是中国核安全和原子能监管不是零，我们有大量的技术规范在约束着这个领域。中国这样的机制，一个是共产党执政的体制，我们的制度不会今天这个总统要变，明天那个总统要变，民族国家他可能有这样的缺陷，我们说了一定要做，这是对国际社会人民的承诺。
所以我刚才说这样的意思，就是说我们也不要小看了我们法律体系内部不同形式法律的重要性和作用。所以我说在这个背景下，无需要求在全国人大立法的体制上，要制定很多很多的法律。《循环经济促进法》这样重要的法律我们来修法，应该是朝着怎样的方向来修？这部法律应当起到怎样的作用？这是我们要讨论的。当然在我看来，首先它的基本理念和制度的范畴，我们要有明确的认识。那就是说它的基本理念是减少对环境负荷，这个其实在我看来也适合和国际社会提倡的建立循环型社会的理念，本质是一致的。
因为《循环经济法》促进的物质的循环，主要是我说的静脉循环这一部分，指的是生产、流通、废弃、处理处置各个环节当中，过去作为不要了，不用了废弃了这样的物质，让它不断的进入产品的生命周期去，有的是直接进入，有的是间接进入。我们循环经济应该放在这样的目标上来，达成对环境负荷的减少。一个是物质循环，一个是再生利用。
最后我想借鉴各国循环经济管理的方法谈谈我个人的一点思考。从法的形式上看，应当是要整合，我个人看法整合《循环经济促进法》和清洁生产促进法。这两部法律要整合，实事求是的讲《循环经济促进法》之所以全国人大有领导反对，也是因为这两部法律它的手段、方法、目的、措施、制度都有相应之处。所以我个人认为，应当要整合。
整合成什么？这部法律一定要作为一部循环经济领域当中的基础性综合性的法律。当然大家会说那你既然说了有一部基础性、综合性的法律，还有没有其他的法律？我觉得其他的法律目前已经存在。资源的法律，固体废物的法律，还有其他的行政法规，已经基本涵盖了我们循环经济，但是我们有些法律没有制定。因为我们现在也是立法拥堵现象非常严重，什么都要制定立法，也可以不通过立法的形式来制定。
那么从内容上来看也要完善和着力解决关于物质投入、排放、污染的问题，投入的问题是资源开发利用的问题，再就是三个R的问题，再就是物质处理。三个R不光是物质处理的问题。
如何解决目前没有法律的领域又是属于空白的，既然在这个领域当中，我们可以把两部促进法整合成一部《循环经济法》，我们可以授权国务院在有关领域来制定相应的行政法规，通过这样的方式来完善循环经济的制度。
最后一点，要发挥地方立法的作用。地方立法在循环经济方面，在我看来还是应当起到很大的作用。这一点我们国家目前地方在这方面立法似乎还是不够活跃。我想在制度的构建方面，还有一些余地是可以让地方立法来发挥作用的。
关于循环经济立法在我国社会主义法律当中的定位，我的发言就到这。欢迎大家批评，谢谢大家！（能源新闻网）
（实录根据速记整理）
