国家发改委环资司司长任树本：全面推动经济社会循环发展是非常重要的
2016-11-25 16:53:18
摘要： 2016年11月22日，中国《循环经济促进法》修法论坛在北京北苑大酒店三层会议室召开，中国循环经济协会常务副会长陈燕海主持了本次论
2016年11月22日，中国《循环经济促进法》修法论坛在北京北苑大酒店三层会议室召开，中国循环经济协会常务副会长陈燕海主持了本次论坛。国家发改委环资司司长任树本发表了主题为“《循环经济促进法》实施成效及修法建议”的演讲。
以下为任树本司长演讲实录：
各位来宾，女士们、先生们，大家上午好！今天循环经济协会在这里举办《循环经济促进法》修法，探索如何构建和完善新时期的循环经济法律法规体系，全面推动经济社会循环发展是非常重要的。借此机会我谈几点意见：
第一，实施《循环经济促进法》的成效明显。2008年8月全国人大常务会审议通过《循环经济促进法》，标志着我国循环经济步入了法制化管理的轨道。这也是继德国、日本后，世界上第三个专门的循环经济法律。《循环经济促进法》将减量化、再利用、资源化，和减量化优先，作为我们经济社会发展的重要原则。提出了建立循环经济规划、生产者责任延伸、抑制资源浪费和污染物排放等总量控制等重要制度。这些制度规定为加快循环经济发展，促进经济社会与环境保护的协调发展，发挥了重要而不可替代的作用。
第一个表现为凝聚了各地区、各行业发展循环经济的共识。《循环经济促进法》制定实施之前，我们有很多地方、企业只把发展循环经济提出理念、口号，有的甚至还不知道循环经济这个词。在法律实施之后，各地都根据法律要求，制定了循环经济发展规划和行动计划，大部分省市将发展循环经济立法纳入了政府工作重点。各行业、各领域纷纷开展循环经济的探索和实践。
短短几年时间，循环时间已成为人们经常提的一个用语，发展循环经济已经从政府的推动，变为许多企业自己的自觉行动，从无抓手、无手段到有抓手、有手段，从片面强调资源循环利用，到发展循环经济与区域经济、产业发展、培育新的经济增长点相结合；从个别企业少数地方的单兵作战，向社会各界的共同行动转变。初步形成了政府推动、企业实施、公众参与的良好格局。
二是构建了推动循环经济发展的法规和制度体系。《循环经济促进法》确定了循环经济发展的基本管理制度框架。在法律基础下，我国发布了循环经济指标评价体系，并将资源产出率作为评价循环经济发展成效的重要指标，纳入了国家“十二五”规划纲要。同时，我们还出台了废弃电器电子产品回收处理管理条例，初步建立了我国的生产者责任延伸制度。中央财政还依法设立了循环经济专项资金，初步构建了有利于循环经济发展的税收、金融、信贷、价格、产业等政策体系，推动了循环经济重点领域率先突破。在《循环经济促进法》的治理下，山西、广东、山东、江苏省等省和一些城市，纷纷出台了地方《循环经济法》规和法律体系。
三是推动形成了循环型产业体系。《循环经济促进法》按照减量化、再利用、资源化的原则，指明了工业、农业、服务业和重点领域的循环经济发展模式和基本路径，初步推动构建起的循环性产业体系。在工业领域推进企业间、行业间、产业间的共生、吻合，将企业循环型生产、园区循环式发展、产业循环式组合的方向发展。
在农业领域中，实践探索了实现了农民牧渔农业共生，复合发展的新兴农业经济模式。在服务业领域，通过推动服务主体绿色化、服务过程清洁化，引导人们树立绿色循环低碳理念，转变消费方式方面，发挥了积极作用。循环经济的发展，为我国生态文明建设奠定了坚实的基础，为我国乃至世界的可持续发展，做出了积极的贡献。
第二，《循环经济法》修订把握的几个原则。经过多年的发展，特别是《循环经济法》出台后，我国循环经济发展取得了长足的进步。当前，全国人大常委会已把《循环经济促进法》修法纳入本届立法计划，全国人大环资委已开展相关修法的研究工作。这是我国从事循环经济发展的行业、企业和专家，十分关注并期盼的事情。我认为《循环经济促进法》的修订，必须立足于中国循环经济发展的实践，从实践中来到实践中去。
总的来看，应把握以下几个原则：
第一，必须坚持循环经济的核心理念，巩固循环经济的法律地位。《循环经济促进法》提出，发展循环经济是国家经济社会发展的一项大战略，是立足我国国情审时度世做出的判断，丰富了国外循环经济源于废物管理的内涵，将循环系统拓展至物质流分析上，整个产业流程的优化，实现集约节约利用资源的目标。从法律制定的效果看，对我国生态文明建设、经济发展方式转变，起到了良好的促进效应。
特别是我们党十八大以来，循环经济工作的重要性，越来越为人民所认识。习近平总书记在青海视察时指出，循环利用是经济发展模式的要求，全国都应该走向的路。通过大力推动循环经济，加快经济发展转变，建设资源节约型、环境友好型社会，成为实现可持续发展目标的必然选择。同时这一理念也成为新的国际共识，欧盟2015年通过了新的循环经济一揽子计划，致力于通过循环经济发展，促进可持续的社会转型。
因此，我们在法律修订中，必须坚持从设计、生产、流通、消费、废弃、再生等全生命周期的各个环节，减少资源的消耗和废弃物的产生，坚持在经济活动的全活动，考虑资源利用方式和循环利用水平，坚持循环经济内涵和法律地位不动摇。
第二，必须坚持从国情出发，强化法律的约束力。我国是发展中国家处于工业化、城镇化发展阶段，面临了经济增长和资源环境约束不断强化的双重压力，我国经济进入新常态以来，经济增长降速、发展方式粗放、结构性矛盾凸显，资源环境约束强化的问题相互交织。提高发展的质量和效益，推动绿色发展低碳发展任务更加迫切，供给和需求不平衡、不协调的矛盾问题凸现，亟需增强相关法律的约束力和强制力。
《循环经济促进法》制定时，循环经济在我国还是一个新生事物，国民实践基础还不多，无论是地方政府、企业园区，还是广大社会公众，对循环经济的认识还不足。因此，《循环经济促进法》规定的基本制度、政策措施、法律责任都是基于当时的发展基础，比较侧重于鼓励性的措施，约束力不强。对于主要法律的归置也不够清晰，亟待在法律修订中予以完善，增强法律的约束力和强制力。
三必须坚持统筹协调，处理好在法律体系当中的定位。《循环经济促进法》是一部调解经济活动与环境保护关系的法律。既有鲜明的经济学特征，又带有行政法的特点。同时还与很多环境领域的法律，有着密切的关系。因此，必须处理好《循环经济促进法》与相关法律的关系，如固体废物污染环境防治法、《清洁生产促进法》、节约能源法等等，要保持法律规定之间的衔接与协调。此外对于增强法律的实效效果，必须对废旧电器产品、建筑垃圾、餐厨废弃物、包装物等细分领域，通过条例和规章具体落实，从而能够形成《循环经济法》统领，子领域有条例分层落实，纵向分层、横向协同的循环经济的制度体系。因此要求在法律修订时，为制定具体的条例规章留出空间。
第四，必须坚持实践检验标准，提升法律的可操作性。《循环经济促进法》实施以来，我国循环经济工作逐步向纵深发展，已由理念走向实践，有四点形成较大规模，在经济各层面，探索了较为成熟的模式，积累了丰富的经验。特别是循环经济发展战略与近期行动计划实施以来，各领域的循环经济推行模式逐渐清晰，商业模式更加成型，利益相关方的权利义务关系形成共识。
在园区循环化改造、产业循环式组合、企业循环式生产，以及循环型社会推进体系的等方面，已有很好的实践基础。很多经验和做法，需要上升为法律规范。此外近年来国际上在循环经济在领馆领域立法方面，给予不少新的成功做法。如果将一些适合我国国情好制度、好做法引入作为法律条款制定下来，也可以推动我国循环经济工作的开展。
第五，必须坚持问题导向，增强法律的实用性。《循环经济促进法》立法阶段，处于我们循环经济起步阶段。由于没有现成的经验和模式，导致本法在制定当中，出现了部分领域的制度空白，一些制度设计缺乏可操作性、违法成本偏低等问题。如建筑垃圾等城市低质废弃物质利用和无害化处理的责任主体和运行机制，生产者责任延伸制度的责任范围的法律手段等，还不够清晰明确，已经影响了部分领域循环经济的发展，也亟需通过修法来予以调整。
此外，循环经济活动兼具资源性、环境性和经济性。因此，法律的修订要统筹好资源性、环境性以及经济性，以及公益性和经济性的关系，构建推动循环发展的长效机制。各项管理措施将科学测算成本效益的平衡点，建立合理的责任分担机制和利益共享机制。要积极发挥投资、税收、财政、金融、价格等政策工具的综合效果，打好投、贷组合权，支持循环经济发展，加快建立健全适合我国发展阶段和产业特点的循环经济发展的推进体系。
各位来宾，十八届四中全会指出，法律是治国之重器，要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。发展循环经济是推进生态文明建设，实现经济绿色转型的必由之路。
《循环经济促进法》的修订，是我国循环经济发展新的里程碑。当前法律修订已有一定的实践基础，还有很多问题需要深入的研究。从而找准循环经济发展的薄弱环节精准发力，作为法律确定的，国务院循环经济发展综合管理部门，管家发改委将积极配合全国人大常委会，加强前期的立法研究、开展立法调研，为修订一部立法理念与时俱进，循环经济推进路径脉络清晰，框架框架系统协调，重大制度有利有效，权利义务关系清晰合理的法律而努力。
同时我们也希望通过这次交流研讨，汇集新理念、凝聚新共识、提出新举措、启发思维，为修订好《循环经济促进法》，谋划好循环经济发展，做出积极贡献。
最后预祝论坛圆满成功！谢谢大家！
（实录根据速记整理）
以下为任树本司长演讲实录：
各位来宾，女士们、先生们，大家上午好！今天循环经济协会在这里举办《循环经济促进法》修法，探索如何构建和完善新时期的循环经济法律法规体系，全面推动经济社会循环发展是非常重要的。借此机会我谈几点意见：
第一，实施《循环经济促进法》的成效明显。2008年8月全国人大常务会审议通过《循环经济促进法》，标志着我国循环经济步入了法制化管理的轨道。这也是继德国、日本后，世界上第三个专门的循环经济法律。《循环经济促进法》将减量化、再利用、资源化，和减量化优先，作为我们经济社会发展的重要原则。提出了建立循环经济规划、生产者责任延伸、抑制资源浪费和污染物排放等总量控制等重要制度。这些制度规定为加快循环经济发展，促进经济社会与环境保护的协调发展，发挥了重要而不可替代的作用。
第一个表现为凝聚了各地区、各行业发展循环经济的共识。《循环经济促进法》制定实施之前，我们有很多地方、企业只把发展循环经济提出理念、口号，有的甚至还不知道循环经济这个词。在法律实施之后，各地都根据法律要求，制定了循环经济发展规划和行动计划，大部分省市将发展循环经济立法纳入了政府工作重点。各行业、各领域纷纷开展循环经济的探索和实践。
短短几年时间，循环时间已成为人们经常提的一个用语，发展循环经济已经从政府的推动，变为许多企业自己的自觉行动，从无抓手、无手段到有抓手、有手段，从片面强调资源循环利用，到发展循环经济与区域经济、产业发展、培育新的经济增长点相结合；从个别企业少数地方的单兵作战，向社会各界的共同行动转变。初步形成了政府推动、企业实施、公众参与的良好格局。
二是构建了推动循环经济发展的法规和制度体系。《循环经济促进法》确定了循环经济发展的基本管理制度框架。在法律基础下，我国发布了循环经济指标评价体系，并将资源产出率作为评价循环经济发展成效的重要指标，纳入了国家“十二五”规划纲要。同时，我们还出台了废弃电器电子产品回收处理管理条例，初步建立了我国的生产者责任延伸制度。中央财政还依法设立了循环经济专项资金，初步构建了有利于循环经济发展的税收、金融、信贷、价格、产业等政策体系，推动了循环经济重点领域率先突破。在《循环经济促进法》的治理下，山西、广东、山东、江苏省等省和一些城市，纷纷出台了地方《循环经济法》规和法律体系。
三是推动形成了循环型产业体系。《循环经济促进法》按照减量化、再利用、资源化的原则，指明了工业、农业、服务业和重点领域的循环经济发展模式和基本路径，初步推动构建起的循环性产业体系。在工业领域推进企业间、行业间、产业间的共生、吻合，将企业循环型生产、园区循环式发展、产业循环式组合的方向发展。
在农业领域中，实践探索了实现了农民牧渔农业共生，复合发展的新兴农业经济模式。在服务业领域，通过推动服务主体绿色化、服务过程清洁化，引导人们树立绿色循环低碳理念，转变消费方式方面，发挥了积极作用。循环经济的发展，为我国生态文明建设奠定了坚实的基础，为我国乃至世界的可持续发展，做出了积极的贡献。
第二，《循环经济法》修订把握的几个原则。经过多年的发展，特别是《循环经济法》出台后，我国循环经济发展取得了长足的进步。当前，全国人大常委会已把《循环经济促进法》修法纳入本届立法计划，全国人大环资委已开展相关修法的研究工作。这是我国从事循环经济发展的行业、企业和专家，十分关注并期盼的事情。我认为《循环经济促进法》的修订，必须立足于中国循环经济发展的实践，从实践中来到实践中去。
总的来看，应把握以下几个原则：
第一，必须坚持循环经济的核心理念，巩固循环经济的法律地位。《循环经济促进法》提出，发展循环经济是国家经济社会发展的一项大战略，是立足我国国情审时度世做出的判断，丰富了国外循环经济源于废物管理的内涵，将循环系统拓展至物质流分析上，整个产业流程的优化，实现集约节约利用资源的目标。从法律制定的效果看，对我国生态文明建设、经济发展方式转变，起到了良好的促进效应。
特别是我们党十八大以来，循环经济工作的重要性，越来越为人民所认识。习近平总书记在青海视察时指出，循环利用是经济发展模式的要求，全国都应该走向的路。通过大力推动循环经济，加快经济发展转变，建设资源节约型、环境友好型社会，成为实现可持续发展目标的必然选择。同时这一理念也成为新的国际共识，欧盟2015年通过了新的循环经济一揽子计划，致力于通过循环经济发展，促进可持续的社会转型。
因此，我们在法律修订中，必须坚持从设计、生产、流通、消费、废弃、再生等全生命周期的各个环节，减少资源的消耗和废弃物的产生，坚持在经济活动的全活动，考虑资源利用方式和循环利用水平，坚持循环经济内涵和法律地位不动摇。
第二，必须坚持从国情出发，强化法律的约束力。我国是发展中国家处于工业化、城镇化发展阶段，面临了经济增长和资源环境约束不断强化的双重压力，我国经济进入新常态以来，经济增长降速、发展方式粗放、结构性矛盾凸显，资源环境约束强化的问题相互交织。提高发展的质量和效益，推动绿色发展低碳发展任务更加迫切，供给和需求不平衡、不协调的矛盾问题凸现，亟需增强相关法律的约束力和强制力。
《循环经济促进法》制定时，循环经济在我国还是一个新生事物，国民实践基础还不多，无论是地方政府、企业园区，还是广大社会公众，对循环经济的认识还不足。因此，《循环经济促进法》规定的基本制度、政策措施、法律责任都是基于当时的发展基础，比较侧重于鼓励性的措施，约束力不强。对于主要法律的归置也不够清晰，亟待在法律修订中予以完善，增强法律的约束力和强制力。
三必须坚持统筹协调，处理好在法律体系当中的定位。《循环经济促进法》是一部调解经济活动与环境保护关系的法律。既有鲜明的经济学特征，又带有行政法的特点。同时还与很多环境领域的法律，有着密切的关系。因此，必须处理好《循环经济促进法》与相关法律的关系，如固体废物污染环境防治法、《清洁生产促进法》、节约能源法等等，要保持法律规定之间的衔接与协调。此外对于增强法律的实效效果，必须对废旧电器产品、建筑垃圾、餐厨废弃物、包装物等细分领域，通过条例和规章具体落实，从而能够形成《循环经济法》统领，子领域有条例分层落实，纵向分层、横向协同的循环经济的制度体系。因此要求在法律修订时，为制定具体的条例规章留出空间。
第四，必须坚持实践检验标准，提升法律的可操作性。《循环经济促进法》实施以来，我国循环经济工作逐步向纵深发展，已由理念走向实践，有四点形成较大规模，在经济各层面，探索了较为成熟的模式，积累了丰富的经验。特别是循环经济发展战略与近期行动计划实施以来，各领域的循环经济推行模式逐渐清晰，商业模式更加成型，利益相关方的权利义务关系形成共识。
在园区循环化改造、产业循环式组合、企业循环式生产，以及循环型社会推进体系的等方面，已有很好的实践基础。很多经验和做法，需要上升为法律规范。此外近年来国际上在循环经济在领馆领域立法方面，给予不少新的成功做法。如果将一些适合我国国情好制度、好做法引入作为法律条款制定下来，也可以推动我国循环经济工作的开展。
第五，必须坚持问题导向，增强法律的实用性。《循环经济促进法》立法阶段，处于我们循环经济起步阶段。由于没有现成的经验和模式，导致本法在制定当中，出现了部分领域的制度空白，一些制度设计缺乏可操作性、违法成本偏低等问题。如建筑垃圾等城市低质废弃物质利用和无害化处理的责任主体和运行机制，生产者责任延伸制度的责任范围的法律手段等，还不够清晰明确，已经影响了部分领域循环经济的发展，也亟需通过修法来予以调整。
此外，循环经济活动兼具资源性、环境性和经济性。因此，法律的修订要统筹好资源性、环境性以及经济性，以及公益性和经济性的关系，构建推动循环发展的长效机制。各项管理措施将科学测算成本效益的平衡点，建立合理的责任分担机制和利益共享机制。要积极发挥投资、税收、财政、金融、价格等政策工具的综合效果，打好投、贷组合权，支持循环经济发展，加快建立健全适合我国发展阶段和产业特点的循环经济发展的推进体系。
各位来宾，十八届四中全会指出，法律是治国之重器，要用严格的法律制度保护生态环境，加快建立促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。发展循环经济是推进生态文明建设，实现经济绿色转型的必由之路。
《循环经济促进法》的修订，是我国循环经济发展新的里程碑。当前法律修订已有一定的实践基础，还有很多问题需要深入的研究。从而找准循环经济发展的薄弱环节精准发力，作为法律确定的，国务院循环经济发展综合管理部门，管家发改委将积极配合全国人大常委会，加强前期的立法研究、开展立法调研，为修订一部立法理念与时俱进，循环经济推进路径脉络清晰，框架框架系统协调，重大制度有利有效，权利义务关系清晰合理的法律而努力。
同时我们也希望通过这次交流研讨，汇集新理念、凝聚新共识、提出新举措、启发思维，为修订好《循环经济促进法》，谋划好循环经济发展，做出积极贡献。
最后预祝论坛圆满成功！谢谢大家！
（实录根据速记整理）
