新油气改革力度不会小 六大“预言”值得期待
2015-09-23 10:38:46
摘要：油气改革与电改并称为2015年能源领域的两大改革。中央对改革方案非常重视，改革力度不会小。
2014年6月召开的中央财经领导小组第六次会议要求，积极推进能源体制改革，抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案。2015年2月的中央财经领导小组第九次会议，再次提出加快石油天然气体制改革。5月，国务院批转国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，明确要求在今年“研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入”。
决策层定调之下，新一轮油气改革开始拉开序幕。
“油气改革与电改并称为2015年能源领域的两大改革。中央对改革方案非常重视，改革力度不会小。”参与本次改革方案讨论的专家对《财经国家周刊》（微信公众号：ENNWEEKLY）记者说，该方案在向相关部门和业界内部征求意见后，将向社会公开征求意见。
新一轮改革方案，将会在哪些方面、多大程度上改变中国油气行业的格局和前途？《财经国家周刊》记者为此走访了多位参与方案起草和研讨的人士，如无重大调整，以下几个方向值得期待。
上游引入多元主体
“在全产业链各环节放宽准入”是决策层既定要求，首当其冲的便是上游勘探开发环节，未来有望在少数巨头之外引入多元主体。
中化国际石油勘探开发有限公司原总经理、油气行业资深专家曾兴球对《财经国家周刊》记者说：“上游是整个油气产业链的核心，如果油源被几家企业垄断，也就谈不上中下游的市场开放，因此上游实现主体多元化至关重要。”
据《财经国家周刊》了解，勘探开发领域或将包括4个方面的改革，即探矿权由登记制改为招标制、探矿权有效退出机制、勘探开发信息公开机制、建立采矿权市场交易中心。
探矿权由登记制改为招标制已在实践中开始推进。今年7月，国土资源部发布《新疆石油天然气勘查区块招标出让项目（2015）公告》，首次将中国的常规石油天然气区块拿出来公开招标，是为破冰之举。
长期以来，只有中石油、中石化、中海油和延长石油4家企业具有在国内从事常规石油和天然气勘查开发资质。按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，探矿权申请主要以申请在先的原则进行登记；石油、天然气勘查许可证有效期最长为７年，最多可延长至15年，每年勘查投入的最低金额为1万元。多位业内人士表示，这些宽松的规定及探井成本的持续上涨，导致一些“圈而不探”的行为。
招标制和退出机制的目的是通过引入更多市场主体，打破这一困局。据了解，勘探开发期限有望被限定在3年左右，并大幅提高勘查投入的最低限额。
上游是整个油气产业链的核心，如果油源被几家企业垄断，也就谈不上中下游的市场开放，因此上游实现主体多元化至关重要。
“‘三桶半油’在改革实施后一定会对各自区块做一轮精选，将各自认为优质的区块保留下来。”中石化石油勘探开发研究院咨询委员会副主任、中国能源研究会常务理事张抗对《财经国家周刊》记者表示，比如，前述新疆公开招标的6 个区块，质量都不高。
不过，在探明储量之前，存在较大不确定性。比如，新疆塔河油田曾被中石油认定为非优质区块，其退出后，由原新星石油公司（后并入中石化）接手，结果在1997 年探明发现了中国第一个亿吨级大油田。
招标与退出机制的结合将给未来新进入的市场主体带来巨大机遇，也有利于提高勘探开发工作量，进而提升油气探明储量和产量。
与之相关的还有油气勘探信息公开化改革。长期以来，石油企业在退出区块时，往往没有将勘查数据交给相关部门，下一家进入的企业便不得不重新勘探，造成资源浪费。未来，政府有望对所有勘探信息实行强制收集和统一管理，这将极大提高勘探效率。
另据了解，本轮改革方案或将提出建立采矿权的二级市场，允许采矿权进行市场交易。这将改善“三桶半油”由于自身开发成本和精力限制导致部分采矿权闲置的现状，激发油气产业上游活力。
对于已经探明的石油地质储量本应全部投入开发，但是由于上述“三桶半油”的开发局限，截至2014 年底，我国已探明石油地质储量中尚有超过82 亿吨未投入产能建设，占到全国累积探明储量的约20%。
管网开放和独立
一旦油气上游开发实现主体多元化，随之需要的是中游环节油气管网的公平准入。油气管网独立，已是众望所归的大趋势。
油气管网属于自然垄断行业。据业内人士提供的数据显示，截至2013年底，中石油掌握国内一半左右的原油、成品油和天然气管道，中石化掌握着接近一半的成品油管道。
有关部门在这方面已经有所动作。2014年2月，国家能源局出台了《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，规定油气管网设施开放的范围为油气管道干线和支线，以及与管道配套的相关设施；在有剩余能力的情况下，油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施。
这被市场视为打破油气管网僵局的利好政策，但也有业内人士认为实际效果欠佳，一方面是油气管网的整体运输能力有限，另一方面也因石油央企的管网公司仍隶属于集团所有，缺乏动力给竞争对手提供运输通道。
近日发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》要求，“对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。”网运分开已经成为大趋势。
新一轮油气改革有望逐步落实网运分开的改革路径，或将天然气管网和原油、成品油管网区别对待。天然气管网改革或依照产权独立的大方向推进，对于原油和成品油管网来说，由于目前大部分是从油田铺设到炼厂或从炼厂铺设到销售终端，第三方进入的需求并不大，因此这部分管网仍允许其留在原有集团企业中，暂不推进管网独立。
天然气管网独立后，是否成立一个国家天然气管网公司？这是业内争论的热点。
中国人民大学经济学院能源经济系副教授宋枫对《财经国家周刊》记者表示，从经济学原理上来讲，对于管网这样的自然垄断行业，企业规模越大越能摊薄运营成本。天然气管网的前期投资大，回收周期长，如果形成一张“大网”，从效率和成本上可做到最优。
业内人士认为，独立的管网公司须由政府严格监控其成本和收益，并由政府定价，而目前的做法是依据掌握管网的油企上报的成本，再加上固定收益来核定管输价格。如果日后建立独立的管网公司，政府的监管能力又没能有效跟上，容易滋生腐败和寻租现象。
据《财经国家周刊》记者多方了解，目前方案倾向于让现有的天然气管网脱离石油央企，但短期内是否整合成立为国家天然气管网公司，还有待进一步的消息。
进口权和配额进一步放开
8 月21 日，商务部审核通过山东东明石化公司和盘锦北方沥青燃料公司的原油进口资质。上述两家地方炼厂在今年5月获得原油进口使用权后，又获得了原油进口权，可以独立进口原油，同时，有更多企业也在排队中。
中国社会科学院工业经济研究所能源研究室主任朱彤向《财经国家周刊》记者介绍，在油气加工和贸易领域，行政性垄断主要有三大支柱：第一个是1999 年原国家经贸委等部门制定的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》；第二个是2001 年原国家经贸委等五部门制定的《关于进一步整顿和规范成品油市场秩序意见的通知》；第三个支柱是中石油、中石化两大油气集团内部的“排产计划”。
通过前述举措，油品的炼化和销售被牢牢掌握在“两桶油”手里。虽然商务部每年都会公布原油和成品油的非国营进出口配额，但是供应仍受到较严管控，中国上百家地方炼油企业和民营加油站往往无法顺畅地获得原油和成品油。
据了解，新一轮油气改革有望先给予若干家规模以上的炼厂原油使用权，进而给予原油进口权。
卓创资讯原油分析师朱春凯告诉《财经国家周刊》记者，这种市场放开的步骤其实还是“比较谨慎”的，考虑到中国炼油行业已产能过剩，通过原油进口牌照管控的方法，可以起到了鼓励规模型和环境友好型企业发展的目的。
除了原油进口权，中远期还有望放开原油进口配额。中国能源网总裁冯丽雯对《财经国家周刊》记者表示，原油进口配额的目的是限制非国营的石油企业进口量。现阶段国际油价较低，如果短时间内放开配额，将导致大量进口行为，直接阻碍国内上游油气勘探开发，因此配额的放开可能会是一个渐进过程。
市场化定价进程加速
对终端用户来讲，油气改革最值得关心的是价格形成机制。市场化定价方向早已明确，问题在于步子迈得有多快。
1998年，成品油价格改革开始启动，此后国内成品油价格与国际油价逐渐接轨，并实现了上下浮动。目前国内成品油价格依据国家发改委的价格公式，在国际原油价格的基础上，给予国内炼厂一定的利润比例制定成品油价格，参考时间为10个工作日。
“但国内成品油定价机制仅能反映出国际油价的波动，无法反映国内成品油的供需情况。”中国石油经济技术研究院市场研究所主任戴家权对《财经国家周刊》记者说。
全球石油市场的两个主要定价基准是英国布伦特期货价格和美国西得克萨斯中质原油期货价格。尽管中国已是世界第二大石油消费国和进口国，但在国际油价中缺少足够话语。
目前，中国在建设成品油价格市场体系方面已做了一些工作。2014年12月，中国证监会批准上海期货交易所在其国际能源交易中心开展原油期货交易，有望在2015年底前正式启动。2015年3月，上海石油天然气交易中心在上海自贸区注册成立，并于7月1日投入试运行。
上海石油天然气交易中心董事长李健对《财经国家周刊》记者表示，目前交易中心对于成品油现货的交易机制已经有所准备，一旦政府放开成品油价格，交易中心将立即启动该项交易。交易中心作为独立的第三方，有利于公平、公正、公开地进行交易，形成透明的市场价格。
此外，从2011年以来，国际原油期货价格持续下跌，这对国内成品油实际成交价格也产生了较大影响。除了一些大城市的中心地段外，很多加油站的实际零售售价已低于国家发改委规定的零售最高限价，行政定价意义已弱化了很多。
值得一提的是，国内油气巨头对于放开成品油价格并无多大异议。中石油和中石化两家目前占据国内成品油份额的70%左右，如果通过现货和期货交易形成“中国价格”，也可提升中石油、中石化拥有更多国际话语权。
基于上述前提，成品油价格有望在新一轮改革方案出台后完全放开，这一时间点或为时不远。
除了成品油价格之外，油气体制改革方案对天然气价格改革，将延续此前成品油价格改革的路径来走：首先允许天然气价格在更短时间内适当波动，进而逐步走向市场定价。
三桶油“瘦身”
庞大的“三桶油”，在新一轮改革中有望“瘦身”，除天然气管网独立外，主辅业分离是另一大看点。
目前“三桶油”上游业务范围包括油气勘探开发、开采，油田勘探开发及工程技术服务。而埃克森美孚、英国BP等知名国际石油公司在上游领域均没有油服板块，而是购买油田服务公司的服务。
中海油能源经济研究院首席能源研究员陈卫东告诉《财经国家周刊》记者，国际石油公司强调专业化分工，油田服务和工程技术在国际上是一个充分竞争的行业，通过竞争不断提升行业技术水平，同时降低服务成本。
而“三桶油”所属的油服公司占据国内市场份额的大约80%，“三桶油”的区块勘探开发均优先安排自己的油服公司作业，这在一定阻碍了市场竞争和油气上游市场开放。
业内人士介绍，2012 年启动的第二轮页岩气公开招标，一家非“三桶油”的中标企业无法在市场中寻找到合适的油田服务公司，希望聘请中石油的油服队伍进行作业，却遭到拒绝。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，对国有企业的特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算。
新一轮改革或将其真正落实，要求“三桶油”逐渐剥离油服和工程技术板块，先将这些板块成立独立的公司，然后通过股权置换的办法逐步完全剥离。
业内人士表示，油田服务和工程技术板块是“三桶油”人员最密集的领域。如果这项改革能够顺利实施，将极大提高“三桶油”的效率。前提要妥善处理好辅业剥离时产生的成本问题，以及“三桶油”内部对企业规模、国际排名的重新认识。
成品油价格有望在新一轮改革方案出台后完全放开，这一时间点或为时不远。
“大能源部”短期无望
多位参与方案讨论的人士表示，油气行业要从垄断走向市场开放，有赖于政府管理的变革和监管职能的加强。
目前，政府对于油气行业的监管职能分散在包括国家发改委、安监总局、国土资源部等十多个相关部委。“这就导致各个政府部门各管一段，各段之间却无法实现无缝连接。很多交叉领域，缺乏有效管理。”一位业内人士说。比如，2013 年11 月，中石化位于青岛的一段输油管道原油泄漏发生爆炸，造成62 人死亡、136 人受伤，直接经济损失7.52 亿元。
在国务院调查组公布的调查报告中，事故间接责任方就涉及地方政府、安监、经信等多部门。近年，一些业内人士提出借鉴美国经验，按大部制思路成立大能源部。为了应对能源问题，美国在1977 年成立了能源部，由原来的几十个政府相关机构职能合并而成，职责是统一管理各类能源的勘探、研究、开发和利用；下设管理石油、煤炭和核能的机构数十个，主要负责能源政策执行的监督管理，研究、开发新的能源技术，调控能源的生产和使用，定价和分配以及全国能源数据的收集和分析。
有研究机构从本世纪初就已开始研究中国“大能源部”的可行性和路径，但未能得以实现。据介绍，主要原因在于，目前国家发改委的审批权大量在能源领域，而能源价格和产销供给涉及面甚广，国家发改委需要履行综合平衡的职能。当然还有其他的一些因素。
短期比较现实的办法或是，将政策制定的职能仍留在各相关部门，国家能源局则逐步肩负起监管职能，有效利用其在各个地区的派驻机构，不断扩充现有人员，监督能源政策的执行和实施。（新华社《财经国家周刊》范若虹）
