煤电去“补贴”加速降低行业产能过剩风险
2017-08-21 18:10:35
摘要：2017年8月18日（北京）中国电力圆桌项目在京举办了第十次平台活动：十六部委煤电去产能政策落地座谈会。
2017年4月《关于有序放开发用电计划的通知》正式下发，明确了发用电计划放开的推进路线图。7月底，国家16部委联合印发《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》，提出化解煤电产能过剩、支持煤电整合等政策。煤电在我国能源系统中占据着重要的地位，发电计划放开、煤电去产能都必然对煤电行业发展产生至关重要的影响。
袁教授的报告从去补贴的角度关注体制转轨对发电企业的影响。将计划保护给煤电企业带来的显性或隐性补贴概括为三部分：1）基于计划上网电量发放的环保电价补贴，2）；计划保护下，煤电对可再生能源的“挤压”，3）；标杆上网电价对煤电企业的“价格”保护。不同于一般意义上的“化石能源补贴”，本报告所研究的煤电“补贴”是现行体制给燃煤发电提供的“制度性”保护。
2016年，燃煤发电因发电计划及其配套制度而享受的补贴合计为3057亿元，其中，环保电价补贴1194亿元，对可再生能源的挤压补贴171亿元，价格保护补贴1692亿元。随着发电计划的放开，煤电补贴将大幅削减至264-302亿元。计划保护掩盖了过剩煤电的资产搁浅问题。随着市场放开，补贴逐渐取消，资产搁浅问题会逐步凸显。
发电计划保护给煤电企业带来的补贴，短期看似对煤电企业有利，但从能源转型的大方向来看则不利于电力行业转型升级。高额补贴更是加重了消费者的负担。在可再生能源基金缺口700亿的情况下，煤电却能享受着高额补贴，其助推的煤电投资冲动与中国能源转型方向背道而驰。16部委煤电去产能政策正是在这样的背景下出台，并有利于为正在启动的电力市场培育有序的竞争环境。随着发电计划的放开，失去了计划保护的煤电在市场环境下竞争力将会降低，这有利于推动可再生能源发展和电力低碳转型。
报告建议，科学把握发电计划放开下的煤电去补贴节奏。针对发电计划的电量和价格补贴，建议政府把握发电计划放开的进度，既要关注发电计划放开所释放的改革红利，也要关注煤电企业的承受能力，在二者之间适当平衡。另外，考虑到国务院近期明确了要逐步降低环保电价，报告建议国家尽快明确环保电价降低和最终退出的时间表。
加快电力市场建设，促进燃煤机组定位由电量型机组向电力型机组转变。用市场机制补偿辅助服务，促进煤电机组定位调整，并部分解决煤电转型过程中的效益下滑和搁浅资产回收问题。在《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）中确定的改革，特别是那些支持经济调度和短期边际成本定价方面的改革，可以为建立电量、容量、灵活性和其他服务的竞争性批发市场敞开大门。这些改革和市场将鼓励更有效地利用现有资源，协调区域市场运行，整合可再生能源以及总体上降低系统成本和价格。
通过严控新增产能、最严格的环保标准淘汰落后产能，最大化降低煤电行业调整的冲击，缩短转轨阵痛期。建议政府尽快落实去产能政策，多部门协同严控新建项目，运用最严格的环保标准淘汰落后产能，力争达成更具挑战性的去产能目标。只有尽快将煤电供应能力调控到与新常态下的电力需求相匹配的水平，才能切实解决煤电行业的整体亏损问题。调整期间，政府对煤电企业亏损的规模和持续时间应有充分的预期和足够的容忍度。
通过科学的监管和补偿政策加速煤电行业去产能。建议能源主管部门和地方政府深入了解现有煤电厂运营状态，对“十三五”期间可能的减排要求加码等监管、法律法规的变化（例如需要额外投资以满足新的排放标准、节水政策的强化等），提前通知现役电厂，以帮助企业科学决策选择进行投资以达到新的标准或选择退出。对于选择自愿提前退出的燃煤电厂，建议继续推行“十一五”以来关停小火电的财政补贴政策，设立专项资金用于容量退出补贴及员工安置。对于目前来看确属过剩产能、但需保留以为可再生能源发展提供备用的煤电机组，可封存备用，其正常运行所需固定投入可在系统辅助服务成本中支付。
国家发改委能源研究所研究员、能源系统分析研究中心主任周伏秋和中国电力企业联合会行业发展部改革处处长张卫东、华能技术经济研究院副总经济师韩文轩以及自然资源保护协会高级顾问王万兴等专家分别从政策制定、企业应对和国际经验角度，就最近国家16部委联合发布的煤电去产能政策与来宾进行座谈。专家指出，放开发电计划、去除煤电制度性保护带来的“补贴”，可有效的加速降低行业产能过剩风险，助力去产能政策落地。专家们还结合国际经验，探讨了在中国的国情下如何结合电力市场化改革处置煤电搁浅资产。
专家简介
袁家海
华北电力大学教授
袁家海，华北电力大学经济管理学院管理科学与工程专业教授，北京市新能源电力与低碳发展智库（重点实验室）副主任。 2006年获管理学博士学位，曾为美国密歇根大学（安娜堡）的访问学者。袁教授的研究兴趣聚焦中国电力行业的低碳转型。他在Nature Energy, Energy Economics, Energy, Energy Policy等国际期刊发表了近40篇论文。近年来与美国自然资源保护协会、能源基金会、绿色和平等机构合作发布了数份有影响力的政策研究报告，其关于煤电的有关研究和政策分析在学术界和政策层面广受关注。
周伏秋
国家发改委能源研究所能源系统分析研究中心主任
周伏秋，1994年毕业于哈尔滨工业大学能源科学与工程学院，获工学博士学位。现任国家发展和改革委员会能源研究所能源系统分析研究中心主任、研究员；兼任对外经贸大学博士生导师、华北电力大学MBA社会导师、中国能源研究会能源互联网专委会委员等。主要从事电力能源系统优化运行机制与政策研究、绿色智慧能源技术经济评价、综合能源服务市场化和产业化发展研究。出版合著20多部；获部委级奖项9项。
张卫东
中国电力企业联合会行业发展部改革处处长
张卫东毕业于华北电力大学电力管理专业，主要从事电力和电网发展规划研究工作，曾就职于国电动力经济研究所、国家电网公司发展策划部，现在中电联行业发展和资源环境部工作，负责或参加了“ 十五”、“ 十一五”、“ 十二五” 电力（电网）发展规划研究报告编制。
韩文轩
华能技术经济研究院副总经济师
韩文轩，高级会计师，现任华能技术经济研究院副总经济师，曾负责电力、煤炭、资金市场研究，历任省级电力公司和区域电力公司财务主要负责人及电力工业部经济调节司司长助理，获天津财经大学经济学硕士、谢菲尔德大学（英）工商管理硕士、清华大学电气工程硕士（在职），在电力财务、电价、电力市场等领域有些丰富的实践经验和比较深入的研究。
王万兴
自然资源保护协会（NRDC）清洁电力高级顾问
王万兴博士具有超过25 年的能源与环境领域的专业经历。他于1990 年获得英国纽卡斯尔大学环境与地球化学博士学位，之后在英国从事能源与环境相关的研究多年。回国后先后在原煤炭工业部和国家发展与改革委员会下属研究机构开展能源政策、能源经济和能源规划的研究工作。2001 年加入联合国开发计划署，为该机构在中国的能源与环境项目提供技术支持。2002 年至2016 年3 月，就职于美国能源基金会中国可持续能源项目，负责电力与可再生能源领域。目前是自然资源保护协会清洁电力高级顾问。（能源新闻网）
