聚焦｜违规优惠电价死灰复燃怎么办？
2017-07-17 11:52:50
摘要：梳理发现，全国部分地区近两年来在国家调整电价之外存在要求调降电价的情况，甚至涉嫌擅自推出国家多次叫停的优惠电价政策。
电价管理过渡期需压缩
我国电价形成机制向来是项令人头疼、难以理顺的复杂事物。电力体制改革过渡期尤其如此，电价管理因而也可能显得模糊和混乱。优惠电价问题，实质上也是电价管理问题，根本上则是电价改革问题。
按照现行的《中央定价目录》(2015年10月发布)，国务院价格主管部门在电力类中的定价权限仅剩下“省及省以上电网输配电价”一项。这是我国电力体制改革“管住中间、放开两头”架构的重要体现，但目前国家并非只管此一点、不及其余。
文件本身即一目了然，“省及省以上电网输配电价”项下有内容更为丰富的备注：电力市场交易机制形成前，省及省以上电网统一调度的未通过市场交易形成价格的上网电量，由国务院价格主管部门制定上网电价;省及省以上电网未通过市场交易形成价格的销售电量，由国务院价格主管部门制定定价原则和总体水平，省级价格主管部门制定各类电力用户具体价格水平。
在电力体制改革过程中，这其实是不可避免的过渡阶段。简而言之，国务院价格主管部门在此期间除了制定“省及省以上电网输配电价”，还完全掌控非市场化上网电量的上网电价，并对非市场化的销售电量电价具有很大权限，负责制定定价原则和总体水平。
这一制度安排是现实需要，但其缺陷也不容忽视。初步分析，一是导致电价管理权限模糊化。改革过渡期的混沌，在电力体制改革中难以幸免。市场化与非市场化之间，过渡期间难以截然划分，再加上或有意或无意的人为因素干扰，则使局面更为复杂。电力体制改革赋予了地方政府探索的权利，自然也包括对电价管理的探索，难免让原有的电价管理秩序模糊。此时，地方借机出台于己有利的电价措施，比往常更加“名正言顺”。经济社会发展的巨大压力，则成为当地政府推行电价优惠的巨大动力。
二是可能导致相互掣肘。国务院价格主管部门对电价的管理权限大小主要取决于电力市场交易机制形成情况。电力体制改革市场化程度越深，其权限越小，反之则越大。如果国务院价格主管部门“恋权”，则可能干扰电力市场化进程。虽然本轮电力体制改革由地方政府主导推进，但作为国务院价格主管部门的国家发展改革委仍具有很大话语权，牵头掌握着全国电改总体节奏，且举足轻重的输配电价又必须经过其批复。地方政府则可能借市场化改革之名扰乱正常的电价管理秩序。
三是现阶段让发电企业在博弈中处于劣势。本轮电力体制改革中，参与博弈的利益主体主要包括中央政府、地方政府、电力企业、用电企业。过渡阶段国家电价管理秩序支撑不力、地方政府又倾向于降低用电成本，电力企业尤其是话语权较弱的发电企业很容易成为牺牲品。电力企业以央企为主，为当地提供电力服务被戏称作“公公背儿媳妇过河”，可见其吃力不讨好的程度多深。目前，几乎所有市场电量交易均呈“降价”局面。用电企业利益与地方政府高度一致，在改革中得到地方政府厚爱有加，成为改革受益者。地方经济的发展会让中央政府间接受益，但改革的歪曲、央企利益受损又会让中央政府受损。
改革出现的问题需要通过改革来解决。电价管理问题归根结底也是电力体制改革问题，需要在电力体制改革过程中理顺、缓解、消除。除技术性问题外，最大障碍之一是“恋权”思想的突破。
“恋权”并非总是赤裸裸的，更多时候以非常隐密的方式存在。上一轮电力体制改革之所以在开门红之后即陷于沉寂、推进乏力，一方面是改革推动者力量不足，另一方面则也受到相关部门“恋权”的制约，甚至有人认为这是主要因素。
权力部门主动突破“恋权”思想、顿悟放手当然妙不可言，但更为现实的手段不能没有外部压力。事实证明，高层次的改革督察是行之有效的现实途径。但在高层次的改革督察之外，能否建立层次更为丰富的督察体系，让督察持续、深入、全覆盖?
当前出现的另一个情况应当引起更多重视。电改9号文中不乏“坚持社会主义市场经济改革方向”“形成主要由市场决定能源价格的机制”“使市场在资源配置中起决定性作用”等充满市场意味的表述。市场竞争是市场化的应有之义，而市场竞争的前提则是需要有数量足够多的市场主体，对发电企业的市场占有率设置上限限制再自然不过。
我国此前也规定“每个发电企业在各电力市场中的份额原则上不超过20%”。然而，现在主要能源(电力)企业的重组强势登场。若五大发电集团之一的国电与拥有巨量装机的煤炭龙头神华整合成真，新的巨无霸企业以其高占比装机，很容易形成市场力。
这决不是单一的表面问题。谈及能源(电力)央企重组整合与电力市场化改革的矛盾，业内已有人发出“电力市场竞争意义、目的何在”的根本性疑问，更有人直言“发电侧没有必要竞争”。无论电改5号文还是电改9号文，无不强调市场化改革方向，目前出现的市场化之问难道不值得特别警惕吗?
言归正传，电价是电力体制改革核心，压缩电价管理过渡期，唯待电力体制改革加速推进。此途山高路远，尚需戮力同心。
附录
各地2015年以来部分涉及电价的政策内容
重庆
重庆市人民政府办公厅《关于降低电气价格支持工业经济发展的通知》(2016年6月29日)：将《重庆市人民政府办公厅关于实施专项直供电的通知》(渝府办[2015]26号)、《重庆市经济和信息化委员会关于印发降低工业企业用电成本促进工业经济稳定增长方案的通知》(渝经信发[2015]34号)等政策执行时限延长至2017年12月31日。取消用户申请用电减容、用电容量暂停次数限制。将容量或需量计收基本电费的变更时限由按年调整为按月，最大需量按每月生产过程中实际电力负荷确定。用25亿千瓦时水电与火电的价差专项扶持重点企业。
广东
广东省人民政府《关于印发广东省供给侧结构性改革总体方案(2016-2018年)及五个行动计划的通知》(2016年2月28日)：完善价格政策。按照体现资源稀缺性和环境成本的原则，深入推进资源性产品价格改革。完善差别电价政策，各地对产能严重过剩行业优惠电价政策进行清理整顿，禁止自行实行电价优惠和电费补贴。对国家限定的高耗能行业，能耗、电耗、水耗达不到标准的产能，实施差别电价和惩罚性电价、水价。
广西
广西壮族自治区人民政府《关于降低实体经济企业成本若干措施的意见》(2016年4月22日)：在2015年降低一般工商业销售电价6.34分/千瓦时的基础上，从2016年1月1日起，继续降低全区一般工商业销售电价1.5分/千瓦时。新增电力用户免交临时接电费用的执行时间延长至2017年12月31日。对用户自建的两路及以上多回路供电(含备用电源、保安电源)用电户，按现有高可靠性供电费标准的70%执行。降低核电上网电价，执行煤电标杆上网电价。
湖北
湖北省物价局等三部门《关于实施省内互联网企业用电价格支持政策有关问题的通知》(2016年8月29日)：受电变压器容量在100千伏安以上的，企业可根据自身用电负荷在大工业用电和一般工商业及其他用电中自主选择用电类别。执行目录销售电价的，其用电给予每千瓦时0.15元补贴。从2017年开始，主要通过电力直接交易或加直接补贴等措施，给予与直接补贴水平相当的价格支持政策。
湖北省物价局《2016年工作总结及2017年工作安排》：(2016年)在全国率先完成输配电价改革试点任务，国家批复输配电价比电网购销差降低0.9分/千瓦时，传导平均降低大工业电度电价1.675分/千瓦时，减轻企业负担约12亿元。3次调整大工业电价，电度电价下降3.3分/千瓦时，大工业电价水平由全国第8位降至第15位，年减轻企业用电负担13.7亿元左右。4次调整一般工商业电价，累计降低0.11元/千瓦时，降幅全国最大，一般工商业电价水平由全国第1位降至第10位，年减轻企业用电负担27.4亿元。
湖南
湖南省人民政府办公厅《关于进一步降低实体经济企业综合成本实施方案》(2016年8月29日)：通过利用扩大大用户直供电规模及范围、购进省外低价电等市场手段降低电价，停征大工业用户城市公用事业附加费，降低水电上网电价，实行过渡电价政策，调整基本电费和高可靠性供电收费政策等措施，进一步降低大工业用电价格(具体方案另行制定)。
湖南省发展改革委《湖南省降低大工业电价工作方案》(2016年8月26日)：降低水电上网电价。上网电价为0.35元/千瓦时及以上的电站下调3分/千瓦时;上网电价为0.32～0.35元/千瓦时的电站下调至0.32元/千瓦时;五强溪、东江、柘溪、凤滩水电厂下调2分/千瓦时;上网电价为0.32元/千瓦时及以下的电站下调1分/千瓦时。水电降价空间用于降低大工业用电价格：未参与直接交易的，用电价格在目录电价基础上降低2.58分/千瓦时;参与直接交易的，用电价格在市场形成价格的基础上再降低2.58分/千瓦时。
内蒙古
内蒙古区人民政府《内蒙古自治区深入推进供给侧结构性改革着力做好降成本工作实施方案》(2016年9月13日)：继续对蒙西电网部分企业实施临时电价扶持政策。蒙西电网冷链物流冷库用电实施降低电价扶持政策。对蒙西电网执行一般工商业用电价格的冷链物流冷库用电企业，在现行电价基础上每千瓦时降低0.15元，实现冷链物流冷库与大工业用电基本同价。
内蒙古发展改革委《关于蒙西地区冷链物流冷库行业用电价格有关扶持政策的通知》(2015年12月4日)：蒙西地区冷链物流冷库用电达到大工业用电条件(用电变压器容量在315KVA及以上)的企业用电价格，继续执行大工业电价;执行一般工商业用电价格的企业，各电压等级电度电价在现行电价基础上每千瓦时降低0.15元，所占用的降价空间利用今后电价调整机制进行疏导。
内蒙古发展改革委《关于明确蒙西地区部分行业用电价格扶持政策的通知》(2015年11月19日)：包头铝厂电解铝生产用电价格在现行电价基础上每千瓦时降低2.65分。云计算数据中心项目，220千伏及以上电度电价每千瓦时0.3778元，减免农网还贷资金2分和城市附加费0.7分钱。天津中环和神舟硅业光伏生产用电电价，110千伏及以上电度电价每千瓦时0.3848元，减免农网还贷资金2分和城市附加费0.7分钱。蓝宝石、碳化硅产业生产用电价格，过渡期内暂按天津中环和神州硅业光伏生产用电价格执行。
陕西
陕西省人民政府《陕西省供给侧结构性改革降成本行动计划》(2016年9月9日)：降低电力成本。2016年1月1日起，陕西电网一般工商业销售电价每千瓦时降低5.17分;2016年1月20日起，榆林电网大工业销售电价每千瓦时降低2.75分、一般工商业销售电价每千瓦时降低5.17分;2016年6月1日起，陕西电网大工业生产、电解烧碱类生产和电石生产三类用电价格归并为一类，执行大工业生产用电价格。落实煤电价格联动机制，按照不高于周边能源大省水平的原则，降低燃煤标杆上网电价，调整销售电价。
四川
四川省发展改革委《2017年度推进电力价格改革十项措施》(2017年5月11日)：自2017年6月1日起至10月31日，降低四川电网调度的水电标杆上网电价8厘/千瓦时;其他执行政府定价的水电以及西南电网调度的留川水电上网电价同步下调。实施丰水期临时性富余电量政策，富余电量交易价格为每千瓦时0.07~0.10元，通过集中挂牌等方式实施。组织实施好留存电量政策，组织实施2017年度甘孜、阿坝、凉山州留存电量实施方案。
四川省发展改革委《关于对四户骨干钢铁企业实行临时性电价帮扶措施的通知》(2015年5月7日)：从2015年4月20日起至2016年3月19日止，将川威集团、达钢集团、金广集团、德胜集团等四户骨干钢铁企业生产用电到户电价每千瓦时降低0.03元。降价金额列入四川丰水期外送电价差收入年度滚存使用范围，具体使用总金额待年终由我委清算后列入外送电价差收入清算报告。
云南
云南省人民政府办公厅《云南省城乡居民生活用能实施电能替代用电价格方案》(2016年7月29日)：对居民用户用能设立每户每年1560千瓦时、每月平均130千瓦时的电能替代电量，居民到户电价为每千瓦时0.36元。由云南电网按照市场化交易方式以不高于每千瓦时0.172元的采购价格代居民用户统一采购电能替代电量。年用电量超过1560千瓦时的用户，按居民阶梯电价政策执行，具体为：年用电量1561~3600千瓦时之间的，按照每千瓦时0.45元执行;年用电量3601~4680千瓦时之间的，按照每千瓦时0.5元执行;年用电量超过4680千瓦时的，按照每千瓦时0.8元执行。为保持居民生活电能替代用电价格政策的平稳实施，将漫湾、大朝山和以礼河电站列为居民生活电能替代电量的保障性电源，上网电价由省物价局根据现行的基准电价，参照市场化交易价格变动平均幅度的一定比例联动确定。
浙江
浙江省人民政府办公厅《关于进一步降低企业成本优化发展环境的若干意见》(2016年4月5日)：对燃煤(油)锅炉电能替代改造完成后用电实行优惠电价。2016~2017年，燃煤(油)锅炉电能替代改造完成后用电价格，按大工业用电相应电压等级的电度电价执行，免收基本电费。对自备电厂关停后的企业用电实行优惠电价。对按规定期限全厂关停地方自备热电机组的企业，在关停后3年内，按其关停前3年机组的平均发电量享受用电电价优惠，标准为现行目录电价每千瓦时降低0.2元。
原文首发于《电力决策与舆情参考》2017年6月30日第23期
