我国天然气长输管网适合多家企业经营
2017-05-04 14:59:03
摘要：天然气市场改革的基本思路是“管住中间，放开两头”，即管住具有一定自然垄断属性的中间环节，包括管网、储气、气化和液化等基础设施，放开可以竞争的天然气供销环节。
对于如何“管住中间”，研究界的共识是应实行天然气基础设施运行和天然气商品所有权分离，即基础设施运营商只提供天然气输送、存储、气化和液化等服务，由政府监管部门核定服务收费水平，天然气商品的所有权由其他企业所有，价格由供需双方自行商定。中间环节大致分为国家级天然气基础设施(长输)、省级天然气基础设施(长输+配送)和城市天然气基础设施(配送)。对每一层级天然气基础设施如何改革，业界有不同的看法。这里主要探讨国家级天然气基础设施(以下简称长输管网，包含储气库和液化天然气接收终端)的改革和监管问题。
我国有条件实现多家长输管网企业并存
一般认为，管网基础设施具有自然垄断属性，适合一家公司规模化经营，避免重复建设和投资浪费。但随着技术和经济等条件的变化自然垄断的边界也在发生改变，上世纪80年代欧美解除电力电信等管制就是在这样的背景下产生的。一个城市不需要搞两套天然气配网系统，一个小国家也不需要两套天然气长输管线系统，都与特定技术经济条件下的市场容量有关系。中国天然气市场如果只有每年2000亿立方米的规模且不再增长，那么对现有管网市场结构勿需做什么调整，但如果消费规模还将成倍增长，就应考虑如何形成一个更为合理的市场结构。这一点上可以参考美国的情况，美国能够形成有影响力的天然气基准价格并且天然气价格能率先和油价脱钩，就与其天然气市场各环节的有效竞争有很大关系。长输环节多家竞争的格局既促进了行业效率的改进，也减少了政府部门的监管压力。
中国国土面积和美国相当，天然气市场结构相似。天然气产地多元化、品种多样化、进口多极化、需求多地化等特点共同构成长输管网环节多家企业适度竞争的天然基础，具有形成气与气竞争的良好条件，条件之优越在亚洲地区独此一家。中国要成为亚太地区的天然气定价中心，目前在软环境方面落后于新加坡和日韩，最大优势就是市场规模和基础设施发展空间，有形成全方位竞争性市场结构的潜力。如果不能充分发挥这一潜力，所谓争夺天然气定价权的努力必然落空。
多家长输管网企业并存运行有现实基础
目前我国天然气长输管网主要由中石油、中石化和中海油控制，中石油占据七成以上全国长输管道和九成以上地下储气能力，此外还有其他企业经营跨国天然气管道或跨省煤层气管道，但规模很小。虽然三大石油公司各自天然气管网的规模存在差异，但在局部市场上已经存在一定竞合关系的可能，对下游用气市场发展有利。如最近在福建进行天然气门站价格改革试点，一个考虑是当地天然气市场供应主体增加。中海油最近获得环评批复的蒙西煤制气外输管道与中石油陕京天然气系统在华北市场、中石油与中石化管网在华东市场和川渝市场、中石化未来的新粤浙线和中石油西气东输系统在沿线市场都存在一定的竞合关系。不过由于国内供应主体偏少和储输能力不足，短期来看互补效果可能会高于竞争效果。
目前，中石油和中石化的管网资产由其上市平台拥有，中海油的管网资产由其下属气电集团控制，其他一些管道成分复杂。通过各自剥离并单独组建混合所有制管网法人公司，比把全国全部长输管网整合在一起的难度相对要小，更易于操作和执行。在没有政府认可的投资方对价购买三大石油公司管网资产的情况下，三大石油公司仍然可持有管网公司的股份，但严格限定为财务投资者，分享企业收益，不得干涉企业的日常经营。这些管网公司只提供天然气输、储、气化等服务，按政府核定的成本和准许收益率确定服务收费标准，同时遵循政府规定的基础设施公平开放原则和程序。在推动天然气管网公平开放问题上，通过适当竞争的手段比单纯依靠政府强制要求更加有效。
多家长输管网企业并存不会导致重复建设
对多家长输管网企业并存的一个担心是不同企业可能会为在同一市场竞相提供服务而进行重复建设，导致投资浪费。但通过全国管网建设规划和审批可以解决这一问题，这方面可以参考国外经验。以美国为例，新建或扩建一条州际管道首先要评估市场对该项目需求，项目发起方需要设定一个招募期，在此期间找到承诺使用该管输能力、并愿意支持项目融资和向联邦能源监管委员会(FERC)提出申请的客户。如果获得的支持足够支撑该项目，下一步才向FERC提出预申请，开始就路由选择、土地使用和环境许可、消除对环境和利益相关方的负面影响等和联邦及州有关机构进行沟通，这个过程经常耗时一年以上。如果这个环节顺利，业主再向FERC提出正式申请，FERC将按照国家环境政策法(NEPA)对该项目进行分析评估，根据项目规模情况发布环境评估或环境影响声明，联邦和州有关机构也会进行相关评估，这一过程也将耗时一年左右。如果这个过程通过，FERC将发放一个“公共便利性和必要性”证明，允许项目继续推进。但几乎所有FERC证明都包含很多必须满足的条件，甚至包括调整路由以减少项目对环境、物种、历史遗迹或文化敏感区等的影响。如果获得了FERC证明，其他有关联邦和州机构也要审批，由于不同机构的监管职责不同，涉及领域众多，这一过程复杂，耗时可能几年。
由于每一个新建或扩建管网项目都需要事先锁定长期管输需求，每个项目都有固定的基础客户，因此不存在管道投资浪费和完全没有客户利用的情况。根据一份2015年FERC报告转引EIA数据，美国210多家公司运行着长度超过30万英里的州际和州内管道，有超过5000个接入点、11000个交付点和1400个互联互通点，有接近30个天然气枢纽或中心市场，49个管道气进出口地点，地下储气库超过400座。这些基础设施支撑了美国一年7-8千亿立方米的天然气消费量。
我国天然气基础设施审批在部分环节上也有类似做法。考虑到天然气基础设施还有很大需求空间，未来投资主体还可以更加多元化，对按照国家油气管网规划确定的天然气管网建设项目，要考虑市场需求情况，且一律通过公开招标来选择投资者或投资者联合体;企业自行确定的管网项目，一方面要做好和国家规划的衔接，另一方面要以落实好长期需求为前提条件。
多家长输管网企业并存不是互联互通的障碍
我国现有管网系统基本上各自为阵，互联互通不足，不是由于多家企业并存导致的问题，而是上下游一体化和输送与销售不分产生的结果。管网系统是天然气从油气田或接收站送达用户侧的通道，每家企业管网到达的地方都视为自己的销售市场，不可能愿意向竞争对手开放，给竞争对手提供方便，反过来挤占自己的用户市场，管输环节必须服从上下游一体化企业的整体市场策略，这也导致国家在紧急情况下的应急协调出现困难。
在长输管道企业完全法人独立、按管输服务取费的模式下，企业考虑的重点是如何充分利用自己的管输能力。在管输能力已经饱和利用的情况下，管网企业对互联互通需求不大，但互联互通仍然有利于意外和紧急情况下的输送服务保障，有利于系统功能完善和系统安全保障;如果管输能力由于某些情况出现一定富余，互联互通将是促进利用率水平提高的重要手段。
省级长输管网可因地制宜发展
对于省级长输管网是否需要和如何发展可以考虑采用因地制宜的办法，但一个基本原则是不允许天然气统购统销，要实行管输和销售分离，不参与上游或下游业务，管网企业只提供管输和存储等服务，向各市场主体公平开放管输能力，而且必须按照政府核定的合理成本及准许收益率收取费用。对国家级长输管网可以方便直达大工业、发电和城市燃气企业等大用户的地方，省级管网及当地政府不得借故进行限制和阻扰。国家支持和鼓励各地压缩管输层级，控制管输成本。
政府监管体制和职责调整不可或缺
天然气市场改革和石油、电力、煤炭等能源市场改革一样，除了市场格局和主体的变化，也涉及到监管体制和职责的调整。要彻底改变过去重审批轻监管甚至无监管的现象。在“放开两头”方面，要制定和落实合理可行的公平准入标准，取消对上游和下游具体项目的经营性审查，不干预企业生产计划和正常定价行为，强化环保、能耗、排放、税负、产品质量等方面的约束作用。维护市场公平竞争，加大对价格操纵、串谋和恶意竞争等非法行为的调查和惩处，大力增强政府反垄断能力建设。在“管住中间”方面，要加强政府对垄断环节成本监审的能力建设，重点支持发展第三方成本监审服务，实现成本监审和政府定价公开透明，最大限度减少自由裁量权。合理划分能源政策制定和能源市场监管职责，确保政策制定科学，市场监管到位。
竞争是最好的监管方式，但竞争不是盲目和无序竞争。竞争也可能会带来过剩，但一定的过剩正是市场经济优胜劣汰和有效运行的条件。适度竞争可以提升市场运行效率，减少由于信息不对称导致的低效和无效监管，因此在天然气输送竞争比较成熟的地方，政府可相应减少对管输价格和成本的监管，降低监管成本。而通过机制设计可以减少和避免长输管网竞争导致的重复建设和过剩。一个多元、竞争、灵活、高效、经济的天然气长输管网系统是我国天然气市场大发展的根基，是我国能源体系转型升级的基础，是发挥我国在亚太和全球天然气市场上影响力的重要抓手。
(《南方能源观察》作者为国家发改委国际合作中心国际能源所副所长。文章仅代表个人观点，与供职单位和上级主管部门无关)
