【重磅】国务院出台国土规划纲要为能源发展定调！
2017-02-09 15:59:08
摘要：《全国国土规划纲要(2016—2030年)》对国土开发做出总体部署与统筹安排，也对中国能源发展予以高屋建瓴式的布局和定调。
一、《规划》勾勒能源蓝图
在《全国国土规划纲要》出台前，国务院、国家发改委、国家能源局等部委相继发布了《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》、《电力发展“十三五”规划》、《能源发展“十三五”规划》等多部纲领性文件，明确了中国能源的发展方向，设定了中国能源业的发展目标，勾勒了未来能源发展的蓝图。
《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》指出，全面推进高效节能、先进环保和资源循环利用产业体系建设，推动新能源汽车、新能源和节能环保等绿色低碳产业成为支柱产业，到2020年，产值规模达到10万亿元以上。
二、《纲要》着墨能源
此前发布的各项《规划》设定了能源发展的任务和目标，《全国国土规划纲要》则再次明确了中国能源发展的格局和基调。
据能源新闻网了解，《全国国土规划纲要》全文共37075字，分10章38节。《纲要》从导言开始就频频提及生态和资源保护等字眼，对外传递绿色共享的发展理念。这是国家重视国土开发、建设、利用的体现，文中以较长篇幅提及能源二字则反映了对能源发展的重视。
三、机遇与挑战并存
进入第一章，《纲要》则直奔主题，直陈中国国土开发展面临的机遇与挑战，并突出加强生态文明建设的重要性。文中提及中国的资源禀赋特点，以强化能源发展的必要性。在此，能源新闻网摘选如下，以便读者亲身体会和感悟：
资源约束不断加剧。一是资源禀赋缺陷明显。我国资源总量大、种类全，但人均少，质量总体不高，主要资源人均占有量远低于世界平均水平。近十年间，我国矿产资源供应量增速同比提高0.5—1倍，高出同期世界平均增速0.5—1倍，对外依存度不断提高，石油、铁矿石、铜、铝、钾盐等大宗矿产资源的国内保障程度不足50%。利用国外资源的风险和难度不断加大。当前，世界经济正处于深度调整之中，各国围绕市场、资源、人才、技术、标准等领域的竞争更趋激烈，能源安全、粮食安全、气候变化等全球性问题更加突出，发展仍面临诸多不稳定性和不确定性，我国从国际上获取能源资源的难度不断加大。
生态环境压力加大。部分地区环境质量持续下降。2015年十大流域的700个水质监测断面中，劣Ⅴ类水质断面比例占8.9%。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、山东半岛等地区，复合型大气污染严重；辽宁中部、成渝、海峡西岸等地区，复合型大气污染问题开始显现。
国土空间开发格局亟需优化。经济布局与人口、资源分布不协调。改革开放以来，产业和就业人口不断向东部沿海地区集中，市场消费地与资源富集区空间错位，造成能源资源的长距离调运和产品、劳动力大规模跨地区流动，经济运行成本、社会稳定和生态环境风险加大。
针对这些问题，《纲要》在第二章进行了统筹安排，确定了如下发展原则。坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配，坚持集聚开发与均衡发展相协调，坚持点上开发与面上保护相促进，坚持陆域开发与海域利用相统筹，坚持节约优先与高效利用相统一，坚持市场调节与政府调控相结合。尽管这是国土开发的原则，但能源开发绕不开土地、水资源等，实际上这也相当于能源发展指导原则。
接下来，在“主要目标”环节中，《纲要》提出到2020年，空间规划体系要不断完善，最严格的土地管理制度、水资源管理制度和环保制度得到落实，生态保护红线全面划定，国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制更加健全，资源环境承载能力监测预警水平得到提升；到2030年，国土空间开发保护制度更加完善，由空间规划、用途管制、差异化绩效考核构成的空间治理体系更加健全，基本实现国土空间治理能力现代化。
四、能源集聚开发
在第四章“集聚开发”中，《纲要》提出构建多中心网络型开发格局，推进新型城镇化发展，优化现代产业发展布局等解决方案，并就煤电、石化、新能源等行业的发展进行了全面的统筹。能源新闻网摘录如下：
调整重点工业布局。坚持走中国特色新型工业化道路，充分发挥工业对国民经济发展的重要支撑作用，积极优化产业布局，改造提升传统工业，培育壮大战略性新兴产业，强化工业基础能力，打造一批具有国际竞争力的智能、绿色、低碳先进制造业基地。
1、煤电“控好中间把好两头”
重点建设煤炭和电力基地。按照“控制东部、稳定中部、发展西部”的总体安排，立足资源禀赋、市场区位、环境容量、水资源承载能力等因素，确定煤炭产业发展格局。加大中西部地区资源开发与生态环境保护统筹协调力度，有序推进陕北、黄陇、神东、蒙东、宁东、晋北、晋中、晋东、云贵和新疆等煤炭基地建设，并建设形成若干大型煤电基地。
2、发展绿色水电
发展绿色水电产业带，在做好生态环境保护和移民安置的前提下，以西南地区金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江等河流为重点，积极有序推进大型水电基地建设。
3、多元化发展新能源
以保证安全为前提，稳步推进核电站建设。有序建设华北、东北、西北地区大型风电和太阳能发电项目，加快推进海上风电规模化发展。
4、东部建设世界石化基地
提升发展石油化工和煤炭转化产业基地。发挥区域比较优势，引导产业集中布局和调整升级。东部沿海地区，充分利用国内外资源，建设世界级石化产业基地。
5、中西部稳步发展石化工
中西部地区，充分依托资源优势，稳步发展石油化工产业。
6、发展清洁煤 推进页岩气开发
在水资源条件和生态环境较好的煤炭净调出省区，开展煤炭清洁高效转化示范，在资源环境可承载前提下，规划建设煤炭转化产业基地。推进长江上游地区页岩气勘查开发。
7、大力发展新能源产业
积极培育战略性新兴产业集聚区。加强前瞻布局，促进科技与产业深度融合，加快培育壮大节能环保、新一代信息通信技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车、数字创意等战略性新兴产业，逐步打造一批新兴主导产业。引导产业合理布局，实现区域错位互补发展，避免同质化。依托现有优势产业集聚区，培育形成一批创新能力强、集聚程度高的战略性新兴产业集聚区。
五、能源业要“走出去，引进来”
在第七章“联动发展”中，《纲要》提出了加强基础设施建设，拓宽对外合作的思路，并划定部分地区建设能源资源进口加工基地和海陆能源资源国际大通道的战略构想。
加快建设面向国际的综合交通枢纽和开发开放基地，发展建设面向国际区域合作的陆路边境口岸城镇。以新疆喀什、霍尔果斯等经济开发区，广西东兴、云南勐腊、云南瑞丽、内蒙古满洲里、内蒙古二连浩特、黑龙江绥芬河等重点开发开放试验区，以及中国图们江区域（珲春）国际合作示范区等地区为重点，大力发展外向型优势产业，建设能源资源进口加工基地，发展国际商贸物流园区和集散中心，推进国际运输通道建设，加快建设沿边经济合作区、跨境经济合作区、跨境旅游合作区，将沿边地区发展成为兴边睦邻、合作共赢、提升国家综合实力的重要区域。
建设海陆能源国际大通道
提高国土资源领域开放合作水平。建立健全两种资源、两个市场运行机制，制定完善有效开发利用境外资源相关配套政策，加快“走出去”步伐，加强境外地质调查和勘查，支持具有实力的企业集团“走出去”，积极提升境外矿产资源开发利用的空间和能力，提高国家战略资源的优化配置和保障水平，建立稳定和谐互利的资源开发利用利益共享机制。建设海陆能源资源国际大通道，扩大国内短缺能源资源进口，加强石油等重要能源资源战略储备，推进技术交流与合作，鼓励引进先进的勘查开发技术、管理经验和高素质人才。
六、全方位构建能源安全保障体系
在第八章“支撑保障”中，《纲要》以“构建能源安全保障体系”为题，从加强能源矿产勘查、提高能源开发利用水平和完善高效快捷的电力与煤炭输送骨干网络等方面对能源发展提出了要求，做出了安排。
1、合理布局管道运输网络
合理布局管道运输网络。统筹油气进口运输通道和国内储备系统建设，加快形成跨区域、与周边国家和地区紧密相连的油气运输通道。加快西北、东北、西南三大陆路进口原油和天然气干线管道建设，完善环渤海、长江三角洲、西南、东南沿海向内陆地区和沿江向腹地辐射的成品油输送管道，加强西北、东北成品油外输管道建设。完善成渝、环渤海、珠江三角洲、中南、长江三角洲等区域性天然气输送管网，形成连接主产区、消费地和储气点的全国基干管网。
2、加强能源矿产勘查
加强能源矿产勘查。按照深化东（中）部、发展西部、加快海域、开辟新区、拓展海外的思路，加强渤海湾、鄂尔多斯、四川、塔里木、东海等重点盆地油气勘查，获取规模储量；加大银额、羌塘等含油气盆地及中上扬子地区勘查力度，实现油气资源战略接替。以优质动力煤和炼焦煤为重点，加快神东、陕北、晋北等国家大型煤炭基地资源勘查进程。加强铀矿资源调查和潜力评价，加快探明一批新的矿产地。实施油页岩和油砂资源调查与潜力评价，积极推进页岩气、煤层气、致密油（气）等非常规油气资源勘查，在我国海域和陆域具备成藏条件的地区，探索开展天然气水合物勘查开发。开展全国地热资源远景调查评价。
3、构建“五基一带”开发格局
提高能源开发利用水平。推动能源生产和消费革命，优化能源结构，以开源、节流、减排为重点，确保能源安全供应。重点建设山西、鄂尔多斯盆地、内蒙古东部地区、西南地区、新疆五大重点综合能源基地和东部沿海核电带，构建“五基一带”能源开发利用格局。加强深海油气资源开发，加快常规天然气增储上产，推进油页岩、页岩气、天然气水合物、油砂综合利用技术研发与推广。加强煤层气和煤炭资源综合开发，提高综合利用水平。切实提高煤炭加工转化水平，强化煤炭清洁高效利用。
4、因地制宜推进新能源发展
在保护生态的前提下，有序稳妥开发水电，安全发展核电，高效发展风电，扩大利用太阳能，有序开发生物质能。实施新能源集成利用示范工程，因地制宜推进新型太阳能光伏和光热发电、生物质气化、生物燃料、海洋能等可再生能源发展，大幅提高非化石能源占能源消费总量的比例。
5、完善电力与煤炭输送骨干网络
完善高效快捷的电力与煤炭输送骨干网络。强化智能电网与分布式能源系统的统筹建设，逐步降低煤炭消费比重特别是非电用煤比重。坚持输煤输电并举，逐步提高输电比重，扩大北煤南运和西电东送规模。结合大型能源基地布局，稳步建设西南能源基地向华东、华中地区和广东省输电通道，鄂尔多斯盆地、山西、锡林郭勒盟能源基地向华北、华中、华东地区输电通道。加快区域和省际超高压主网架建设，加快实施城乡配电网建设和改造工程，提高综合供电能力和可靠性。优化煤炭跨区流向，重点建设内蒙古西部地区至华中地区的北煤南运战略通道；建设山西、陕西和内蒙古西部地区至唐山地区港口、山西中南部至山东沿海港口等西煤东运新通道；结合兰新铁路扩能改造和兰渝铁路建设，完善疆煤外运通道。
七、完善产业政策
在第九章“配套政策”中，《纲要》强调生态保护的重要性，并对能源发展做出了规划。
1、完善产业投资政策
完善产业政策。按照加快转变经济发展方式和优化国土空间开发格局的总体要求，定期修订产业结构调整指导目录和外商投资产业指导目录。按照区别对待、有保有压、分类指导的原则，针对不同地区资源环境约束条件，深化细化产业政策体系。强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，加快淘汰落后产能，合理控制能源消费总量，调整能源结构，推动传统能源安全绿色开发和清洁低碳利用。发展清洁能源、可再生能源。建立完善节能量、碳排放权交易市场。发展循环经济，提高造纸、印染、化工、建材、有色、制革等行业污染物排放标准和清洁生产评价标准。大力发展节能环保产业，实施节能环保产业重大技术装备产业化工程。发展有机农业、生态农业以及特色经济林、林下经济、森林旅游等林产业。
2、耕地红线不能碰
在这一章中，《纲要》鼓励土地管理制度创新，也对国土发展设定了“底线”，要求实行最严格的耕地保护制度，落实各级人民政府耕地保护目标责任制。实行最严格的节约用地制度，建立建设用地使用标准控制制度，建立健全节约集约用地责任机制和考核制度。这是对国土发展的要求，同时也是能源发展的要求。举个例子来说，发展农业光伏侵占农业耕地的情况，相关部委绝不会袖手旁观。
3、建立健全促进生态保护补偿机制
建立健全促进生态保护的利益补偿机制。进一步改革完善财税体制，完善转移支付制度，归并和规范现有生态保护补偿渠道，逐步加大中央财政对重点生态功能区的转移支付力度和对禁止开发区域的投入力度。推动地区间、流域上下游建立横向生态保护补偿机制，坚持谁受益、谁补偿的原则，探索开发地区对保护地区、生态受益区对生态保护区通过资金补助、产业转移、人才培训、园区共建等方式实施生态保护补偿。
八、“多规合一” 机制护航
《纲要》的落实则分为两个层面，一是夯实实施基础，二是加强实施管理。首先，完善规划体系、完善法律制度，加强队伍建设，通过制度建设来保障任务的完成；其次，通过强化组织领导、推动公众参与和加强实施监管来强化管理效果。
科学发展，绿色共享，是国土开发建设的总体脉络，植根于土地、水资源、生物资源，关系国计民生的能源业亦是如此。国务院国土规划纲要明确了新时期中国经济发展、国土开发建设的方针路线，也调校了能源发展的格局和基调。在稳增长，调结构的改革主旋律下，践行低碳绿色发展理念，构建多能互补体系，优化能源发展结构将是我国能源业既定的发展方向。(能源新闻网)
