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中国社科院循环经济重点实验室主任齐建国:循环经济的发展是经济行为 2016-11-25 21:57:25

摘要:能源新闻网讯:2016年11月22日,中国《循环经济促进法》修法论坛在北京北苑大酒店三层会议室召开,中国循环经济协会常务副会长陈燕海主持了本次论坛。

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        能源新闻网讯:2016年11月22日,中国《循环经济促进法》修法论坛在北京北苑大酒店三层会议室召开,中国循环经济协会常务副会长陈燕海主持了本次论坛。中国社科院循环经济重点实验室主任齐建国发表了主题为“循环经济法律体系”的演讲。
        以下为齐建国主任的演讲实录:
        尊敬的各位代表,女士们、先生们,上午好!本来我在法律是一个外行,但是由于在修订过程中,也接触很多跟循环经济法律相关的东西。目前《循环经济促进法》的修改有一个讨论,讨论各种意见也很多,甚至有些意见是针锋相对。那么我在这,就这些问题不发表我的看法。我想对我自己对经济学的认识,谈一谈循环经济法律法规的问题。
        我们讲循环经济法律体系,跟《循环经济法》之间是什么关系?那么我想给大家一个图片是我的思考,循环经济发展我们大家共同认识到他的必然性,符合我们当前可持续发展、生态文明建设大的需求。怎么样促进循环经济发展?用法律的手段、市场调节的手段都可以实现,为什么要有一个《循环经济法》的修改?
        我非常同意刚才李校长讲的,《循环经济法》跟我们民事法、商法不太一样,不是简单的调解社会行为人之间的利益关系,跟我们的环境保护法不一样,同样具有很强的,为了保护社会公益,实现福利最大化,来保障我们人的行为,带有很强的公益性。
        那么法律体系,我个人认为循环经济的发展,实际上是一种经济行为,无论是企业还是个人。那么讲到经济行为,无论是企业还是个体,一个独立的经济体人,经济的基本观念就是投入,要讲究效率。因此我们前几年学者提出循环不经济,如果循环不经济的问题,那么我们还要不要让它循环?我们为什么在不经济的情况下还要推进循环?这就涉及到我们发展循环经济的本质目的。
        原来《循环经济促进法》引入了3R观点,实际上我一直坚持完整的循环经济还应该包括无害化,如果循环经济过程当中存在着二次污染,那你就没有意义。因此我一直主张要无害化,加无害化就和这个图有关系了,我记得当时《循环经济法》讨论的时候,三稿征求意见社科院都是到我那,第一稿的时候是我是建议加上无害化,第二稿是严重建议,第三稿是强烈建议。到最后还是没加入。后来讨论当中大家认为,无害化是一个环境问题。环境问题我们有环境保护法来规范它的行为问题,环境后果由环境保护法来规范。同时还有管理上的需要,比如说循环经济要有综合管理部门是发改委,你把无害化加进去,好像环保部就得插进来,管理上就出现了多头管理可能也不方便。
        因此,我讲的循环经济法律法规体系,一定要包括环境保护相关法律跟循环经济法律之间的配合。比如我讲《循环经济促进法》,或者我们把它修改成《循环经济法》,是什么性质?从经济学上认识,从正面去规范资源循环的行为。比如说我们说你污染了环境,有环境保护法来惩罚。如果说循环经济说谁要不循环利用资源,那就得惩罚,好像在经济学上没有道理。我循环利用还是循环不利用,是我企业从经济效果角度判断,不能用一个法来强制我实行。如果他不经济谁来负责?那么这就涉及到行为的问题。循环经济的主体、对象,不光是规范经济人,还应该规范政府,因为它带有公益行。
        如果我们有某种需求,比如说以我们的粉煤灰为例。我们中国是以煤为主能源结构长期都难以改变。那么大量的粉煤灰在过去是填埋,2003年以后,国家经济高速发展,对建筑材料高速需求,最后从粉煤灰变成了资源,从垃圾变成了资源,有了市场价值。
那么这个时候即使不通过法律规范,要循环利用粉煤灰制造建材,那么企业也会主动去做。那么我们经过10年,到了2013年以后,我们看粉煤灰的量没减少,但是我们经济发展对粉煤灰的建材需求减少了。因此,建材价格一下子大幅度下降,导致你用粉煤灰制造建材卖不出去,再循环利用不赚钱了。这种资源已经由过去的废弃物资源,变成真正的垃圾废弃物,因为他没有市场价值了。
        我到包头去年去调研,包头一年产3000多万吨的粉煤灰,你用他全部制成建材往哪用,另外建材半径不能太大。因此包头发愁了,过去可以卖到100甚至200块钱的粉煤灰,现在要花80块钱的一吨的成本去填埋。这时候我们的法律,再规定粉煤灰循环利用法,强制循环利用好像就没有道理了。那么怎么办?类似这样的问题,需要政府去解决,政府会发挥另外一种作用。假如说你填埋一吨粉煤灰要花80块钱,我再加上100块钱制造成建材,那么每吨就是180块钱建材的成本。市场建材如果是180块以下,我们政府就是说你循环利用了粉煤灰,尽管你从企业角度甚至利用的很低或者利润很少或者没有利润,但是用粉煤灰替代了水泥,节省了水泥矿的开采,减少了能源的需求,造成了环境的改善。这是一个外部性问题,带来的正外部性。
        那么政府我们就希望用粉煤灰来替代石灰石的开发,来制造水泥这个过程,减少温室气体的排放。那么这时候公益性,虽然企业不赚钱,但是我宏观效应符合社会福利最大化的要求。那么在一定范围内,政府通过测算、通过财政补贴政府支持,使得企业能够盈利。那么这个时候就涉及到我们《循环经济法》对政府约束的作用,因为政府可以这样做,也可以不这样做。地方政府财政有点紧张,过去粉煤灰多少还能带来点税收,现在税收没有了,还要拿钱去支持它去制砖,那么我政府财政也很紧。
        如果我们用法律规范政府的行为,在什么样的情况下,政府必须强调你的税收和财政政策,来实现资源的循环利用?那么这个时候资源循环利用不是资源导向,而是一种环境导向,为了保护环境而促进资源的循环利用。
        中国的循环体系,一方面包括《循环经济促进法》,是一个正面激励。这里跟循环经济相关的,有一个《清洁生产促进法》,《清洁生产促进法》诞生于《循环经济促进法》之前,两者谁高谁低,两个法都经过修订,也都有效。
        那么我个人看法,《循环经济促进法》比《清洁生产促进法》要更广泛,从它社会影响的角度是他的上面。下面我们可以在《循环经济法》之下,可以有一系列的专项法规或者专门立法,比如说EPR立法。审改办已经委托发改委对生产者责任延伸制度,进行了很长时间的研究,现在有好几个单位在研究。这可能构成我们《循环经济法》重要的组成部分,就是企业责任要从原材料开采到产品销售,最后售后服务,对产品报废以后,他的环境责任也要企业承担,那么企业不愿意承担,增加他的负担。
        那我们就用一个《循环经济法》,下面包括EPR制度的专项法规,废弃物分门别类很多,我们有没有针对每一种废弃物进行专门的法规,比如说非金属的再生利用,家用电器的再生利用等等。那么在这些过程当中,我们在实践当中遇到很多问题,资源循环利用他的产品进入市场,需要有技术标准。我们很多循环经济产品没有技术标准,比如说农业秸秆做有机肥,我们大量化工石膏做成建材,进入市场以后技术标准没有,出了问题就缺乏追责的依据。因此,我们要有循环经济的技术标准体系,标准本身就是一种制度。
        还有财税支持的法律条例、行政管理性法规条例其他相关的,这些条例都是应该从正面鼓励激励资源利用相关主体,从循环利用资源。如果他不愿意循环利用怎么办?我们后面的制定体系,那就是环境保护法,是对循环经济进行逆向经济,固体物你排放可以,但是你必须达到环境保护的要求,做到无害化排放。这里有生态建设法、固废管理法、水环境法、大气环境法、土壤保护法、应对气候变化法等等,我说得这些法有的有了,有的没有,那么可能未来我们需要从出口端制定一些法律来限制企业对废弃物质的排放。
        我觉得《循环经济法》和环境保护法两者要相互配合协调,两者不能出现矛盾,不能说这边强调他回收利用,那边并没有涉及它。或者说环境保护法不允许循环利用,你这鼓励循环利用,我们现在碰到很多这样的尴尬局面。在环境保护法里面有很多物质是不能够再用的,在循环经济角度依然可以循环利用的,比如我们汽车,中国不允许组装二手车,在日本是鼓励你,允许你用废旧部件通过再制造和检验检测以后组装二手车,在中国循环利用汽车零部件组装二手车就是违法的。这里面就有矛盾。
        因此我觉得一个是正向激励推动,一个是逆向规范,这两者之间的配合,形成闭环的体系。这是我的一个基本体系。
        我们中国出现一个巨大的变化(变革)之中,我们中国政府对于一些拿不准的,可能未来有发展方向的事物出现了,或者是一些不好的事情出现了,在我们传统的政治下,在我们传统的道德下认为是不好的。
        我们一下子不能用法律的形式定下来,因此我们看,中国政府一系列的规章,比如说循环经济大家认为是最早基础,是国务院关于发展循环经济若干意见或者一个决定,或者一个通知。这东西没有经过人大立法,不是法。但是在某种程度上比法还管用,短期效应非常强。我们很多资源循环利用都是通过示范试点,各种什么管理办法这样的一些意见通知类的文件来规制的。
        那么循环经济要形成一个法律体系,我觉得要对这些内容要规范,不能政府今天出台一个文件,明天出台一个通知,后天出台一个办法,老在变这不行。这样我觉得要是把循环经济法律法规体系建立好了,我们就避免这些政策随时波变,随时乱变,把它稳定下来。
        这是我们下一步循环经济,无论是把《循环经济促进法》修改成法,甚至咱们主管部门领导来说,私下讨论说的循环经济发展法。不管叫什么法,但是你的目标要清楚,要根据经济发展现实的需求来制定。
        从2004年到2015年,这11年期间我们国家循环经济制度从无到有不完善,有7部相关的法律法规、意见、通知,我给大家一个基本的分类,时间关系不给大家展开了,一定要建立一个正向、激励的循环经济发展的循环经济发展法,同时必须和你向规制的环境保护法相协调,如果这两个法能够有效的执行,我想我们中国未来经济发展,所带来的一些环境问题,就会逐步得到改善,也是我们国家整体上实现生态文明下的可持续发展新的经济体系就会建成。

      (实录根据速记整理)