董晓宇：加快我国城市现代能源体系构建的基本策略
2018-11-20 10:34:09
摘要：城市是能源消费的主体，全世界80%的能源消耗集中在城市。作为能源体系的重要组成部分，城市在构建国家现代能源体系中承担着重要的角色。
城市是能源消费的主体，全世界80%的能源消耗集中在城市。作为能源体系的重要组成部分，城市在构建国家现代能源体系中承担着重要的角色。我国在“十三五”规划中提出“推进能源革命，加快能源技术创新，构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系”的目标，这就要求城市能源体系必须率先、主动适应转型发展的要求，通过“电能替代”“清洁替代”的实现路径，推动能源生产结构更多元、更合理，能源消费更清洁、更集约。城市构建现代能源体系的进程决定了我国整体构建现代能源体系的步伐和最终达标时间，只要城市的现代能源体系建立起来了，国家的现代能源体系自然而然就会形成。因此，必须将构建城市现代能源体系放到优先位置，同时应结合现实需求和存在的问题，考虑采用哪些基本策略，确立可行性路径和保障机制，及时纠偏，少走弯路，多出成效。
规划引领：加强统筹和对利益主体的协调
近年来，为适应大气污染治理和城市新旧能源转换的需要，实现城市能源体系从传统走向现代，国家制定发布了新能源发展的多项规划，推出了“煤改电”“煤改气”等重点工程。从实施效果来看，成效显著。2017年，《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2022年）》发布实施，京津冀及周边“2+26”城市完成煤改电127万户。据统计，两大电网企业经营区域共推广完成电能替代电量1286亿千瓦时，占全国全社会用电量的2.0%。在看到成绩的同时，实际工作中出来的一些问题也不容忽视，主要表现为缺乏统一的规划引领，实施过程中的统筹和协调性不够。尽管在这些重大工程实施过程中贯彻了“宜电则电，宜气则气”的原则，表明上看坚持了实事求是的态度，保持了因地制宜的灵活性，但问题在于“宜”与“不宜”由谁来界定？供电企业强调“改电”的优势，供气企业则突出“改气”的好处，在当前新能源供给体系尚处于初建之期，各个供能主体所坚持的基本逻辑是跑马圈地，先把市场资源和客户群体圈下来、占下来再说，至于项目的经济性是否可以接受？实施效果群众是否满意？这些问题都放到了次要的位置，结果造成无序的竞争。2017年冬季我国部分地方出现的气荒，就是盲目扩大“煤改气”实施规模所造成的恶果。
显然，推进能源体系的构建不能依靠供能主体按照利益最大化的原则自主去判断“宜”与“不宜”，需要政府在更高的站位上加强规划的统筹协调。立足本地资源禀赋、经济实力、基础设施、居民消费能力等条件，统筹利用天然气、电、地热、生物质、太阳能、工业余热等各类清洁能源，在符合清洁利用标准的基础上，加强经济性、稳定性、合理性及可操作性等方面的论证，对不同区域更适合哪类新能源、哪类市场主体进行开发予以明确，以减少新能源体系构建中的投资浪费、效率损失。
政策精准：突出支持体系的集约和连贯性
实现清洁替代是构建城市现代能源体系的突破口。目前我国基本建立起支持清洁能源发展的法规、政策体系和相对完整的清洁能源产业链，初步满足了清洁能源产业布局和生产需求，同时，清洁能源替代产业竞争力在不断提升，开发利用清洁能源替代所产生的经济、社会、生态效益正逐步显现。国家对城市新能源开发利用采取的路径是从试点到全面展开的思路，在技术、商业模式、管理方法等尚不成熟的条件下，从试点起步有利于发现问题，完善路径，积累经验，减少改革的试错成本，这无疑是正确的路线。但在具体实施过程中，政策支持零散，缺乏聚焦度，没有形成系统的“组合拳”。比如近年来国家能源局针对落实清洁能源替代战略，在国家层面确立了名目繁多的示范性工程：新能源综合利用示范区、可再生能源综合应用示范区、新能源示范城市（产业园区）、分布式光伏发电应用示范区、“互联网+”智慧能源（能源互联网）示范区等等，不一而足。这些示范的名称、概念相近，杂乱无序，缺乏顶层架构的统领。地方能源归口管理部门、市场主体也未必真正理解这其中的逻辑，为了争取政策支持，往往是将同一个项目换个标签去重复申报，追求多多益善。
政府对新能源产业的政策支持要确定总的主题，特点鲜明突出，在相对较长的时期内政策应保持连贯性、继承性，保持定力。比如从国家层面设立名为“清洁替代支持政策体系或现代能源体系支持政策体系”，在总的政策下设置专项计划，政策的推动和支持路线可以分不同的批次和侧重点，如根据技术的成熟和产业进展，分年度实施电动汽车、清洁采暖、能源互联网等专项计划，某些计划可以持续多年。这样有利于以清洁替代或现代能源体系为总账目，账目下设立不同的专项计划作为二级、三级子账目，纲举目张，形成完整的政策支持体系。确定了这样的总体架构后，就不随意切换主题和频道，就要朝着一个方向干，发扬“钉钉子”精神，一张蓝图绘到底，一锤一锤接着敲，钉牢一颗钉子再钉下一颗，一茬接着一茬干，锲而不舍、持之以恒，将政策的支持更加集约，地方政府的落实工作就更具有持久性，从试点逐步扩大到全面铺开。
技术保障：提高应用的先进性和质量约束
新能源产业作为一种技术密集型产业，需要大量的技术研发作为产业发展的推动力。技术的成熟度和应用程度决定了现代能源体系构建之路能够走多远，没有良好的持续性技术升级迭代，就不会有新能源广泛深入的应用。目前我国推广新能源综合利用的政策力度较大，客观上为新能源的产品、设备、软硬件技术发展提供了很好的舞台，激发了大量的市场需求。但一些新能源设备、产品的制造由于尚未掌握核心技术，未成功进入大规模的商业推广阶段，尚未经过成熟的市场检验，就仓促派到了应用场景，其效果不容乐观。比如近年来一些城市“煤改电”中所采用的取暖设备，由于技术的成熟度不够，实际使用过程中能耗高、效果差，以致出现刚装上即遭弃置的现象。因此，从提高新能源技术的产业化能力入手，推动自主创新，从而有效提高我国新能源行业的整体技术水平。
当然，技术创新是一个漫长的过程，绝不能因为在应用当中出现了问题就止步不前，应引导企业和研究机构建立加强清洁能源技术开发的激励机制，在更高层次上推动新技术的创新与应用。城市现代能源体系依靠坚强有力的技术、优良的设备为支撑，必须强化技术的先进性和质量的高标准要求。在新能源产品的推广使用过程中，各类市场主体的竞争角逐是正常的市场竞争行为，但要将技术保障作为采购、推广的重要因素。特别是针对政府的统一采购行为，要提高用能企业、居民的选择权、知情权，可以利用集中展示等有效形式，让使用者充分发表意见。对于使用过程中出现的问题，要对供应商增加信用评价的环节，建立黑名单和积分淘汰机制。对于技术虽然不成熟、但研发能力强的企业可设置对赌机制，减少短期逐利行为，以技术的提升速度、质量的改善程度和服务的响应度与市场份额挂钩，综合评价越好，可获得的市场越大。新能源产品的推广使用过程中还可以建立保险机制，引入市场化保险机构参与，保险费用由商家与使用者分担，降低使用过程中的成本支出和风险。
培育主体：推动综合能源供应商发展壮大
过去城市能源供应主体的经营模式是分业经营，供热、供水、供电等由不同的市场主体来承担，基本不构成竞争，在各自的领域相安无事。现代城市能源体系打破了这种界限，根据能源特点和使用场景的要求，需要发挥各类能源的优势，提供综合性的能源解决方案，提供更加精准的服务体系。例如“煤改电”后，供电企业客观上承担了供热的职能，市场主体之间就存在着利益博弈。随着电力体制、油气改革的深入，能源价格的市场化改革将推动竞争格局发生新的变化，综合能源服务供应商将大量涌现。未来综合能源供应商可以为用户实现从需求到立项再到管理的一站式综合服务，用户只需借助一个综合能源供应商，即可获得所需的天然气、电、热、冷等能源供应。
构建城市现代能源体系，应把培育市场主体放到更加突出的位置上来，特别是综合能源服务的发展壮大，需要得到政策的推动和有力支持。在当前能源供应格局中，传统能源力量非常强大，综合能源服务在能源体系转型初期不得不在夹缝中求生存，目前增量配电网改革的现状可见一斑。市场主体的培育，政府应主动作为，加强构建存量部分传统能源、新能源并重发展，及增量部分新能源优先发展的新格局。进一步加强城市用能的分类指导，传播现代城市用能观，旗帜鲜明地倡导新能源优先、传统能源为补充的优先策略，形成多能互补，分布式为主、集中式为辅、协同可靠、供需互动、有序配置、平衡高效的发展态势。依照传统能源清洁化、新能源规模化的原则，调整优化城市应用布局。综合能源服务商不仅是绿色能源供应方案服务商、生产技术解决方案服务商，未来还向城市清洁能源金融服务、交易服务等方面延伸。未来的能源市场不仅需要专业供能的单项冠军，更要有综合素质俱佳的综合能源服务商。现代城市能源供应体系从服务支持上应划小实施主体、做大服务面，通过提升智能互联网等新技术，促进能源生产者、消费者、管理者、服务者、关联者的互联互通，优化能源系统中的竞合关系。
投资激励：引导社会资本以多种方式参与
构建现代城市能源体系的起点不仅仅是要编制一个好的总体规划，关键是如何保障建设目标的落地，其中投资是决定性因素，因此在规划中要对投融资模式有特殊的综合考量和具体安排。目前一些城市发布的新能源发展规划停留在概念程度的居多，缺乏可操作性。由于清洁能源产业本身具有风险高、收益低、回收期长等特点，其初始的固定资产投资比重高，前期资金筹措压力较大，融资成本一般较高，对社会资本的吸引力不够。在我国投融资体制改革之前，清洁能源的投资主体主要是地方政府以及大型国有企业。但是地方政府在降杠杆、城投公司举债受到限制后，推动清洁能源建设的动力明显不足。如何吸引社会资本参与？近年来推广的PPP模式是一种很好的途径，但由于操作过程中出现的走样、变形等问题，客观影响了PPP投资模式的健康发展。因此，积极引导社会资本参与的大方向没有错，关键问题是如何激活投资动力，使得投资的方式更加多元、更加灵活，更加注重利益相关者的互利多赢。
投资激励是激发活力的根本，按照“规划引领、金融支持、资源导入、全业融合”的模式，把“融资、融智和融产”结合起来，推动实施统分结合的市场化投资运营模式。“统”主要表现在政府在规划的统一引领下，加大优化营商环境建设，进一步完善相关投融资体制，实施更加精准的政策支持；“分”在于将市场能做的事归还给市场，按照市场化运作的方式，引入地方政府急需的社会资本，根据不同的资本诉求建立不同的合作开发模式。一是通过公开透明的招标等方式，选择国内具有较强实力的设备制造商、技术方案提供商、城市运营投资商来承担政府规划所确定的重点建设项目，根据其特点分别确定投资运营模式，发挥各自的优势，分别进行开发建设，实行投、建、运一体化管理。政府在这个过程中，不直接投资，实行建成后的统一协调组织管理机制。二是通过选择一家城市运营投资商进行整体打包，授予特许经营权，由城市运营商确定总体建设任务的建设时序，统筹协调重点项目的建设、运营及各类参与方。建设过程中各类参与主体可以自行解决融资问题，也可与城市运营总投资商进行联合，制定综合性融资解决方案。项目建成后，由总的投资运营商负责实际运营。政府在这个过程中，同样不直接投资，与上一种模式不同的是政府的参与度更少，发挥市场主体的能动性更大。
中国能源研究会政策研究中心特聘研究员
首都科技发展战略研究院产融中心主任董晓宇
原文首发于《电力决策与舆情参考》2018年10月19日第39期
