能源价格领域需要“结构性改革”
2017-12-21 10:35:08
摘要：《关于全面深化价格机制改革的意见》为我国未来三年的价格机制改革设定了目标，指明了方向。《意见》明确提出要进一步深化垄断行业价格改革。
记者：近日，国家发展改革委出台了《关于全面深化价格机制改革的意见》，对未来三年价格机制改革进行了系统谋划和全面部署，提出要充分发挥市场决定价格作用，计划到2020年，由市场决定价格机制基本完善。您觉得在能源领域，市场决定价格机制的改革取得了哪些成绩？还有哪些要在今后的改革中继续推进？
刘满平
其实，我国能源领域价格改革一直是在向市场化逐步推进。只不过是十八大后，能源价格改革的力度迈得更快，更频繁，取得了一定进展。我们可以分不同行业看，电力价格改革方面，2014年在深圳开展输配电价改革试点，到2017年6月完成了国内省级电网输配电价改革，初步建立了“准许成本+合理收益”的电网输配电价监管框架。出台和完善了煤电价格联动机制，两次下调燃煤标杆上网电价。完善跨省跨区电能交易价格机制，明确跨省跨区送电由送受电双方平等协商或通过市场化交易方式确定电量和价格。完善天然气发电、水电及抽水蓄能电站、核电价格形成机制，实行标杆上网电价政策。实施可再生能源标杆上网电价退坡机制。
成品油价格改革方面，2013年取消之前4%的调价幅度限制，将调价周期缩短至10个工作日。2016年设置了40美元价格调控下限，建立油价调控风险准备金。
天然气价格改革方面，起步虽然较晚，但改革力度较大。主要包括：2013年至2015年区分存量和增量，分三步实现非居民存量气与增量气价格并轨，建立了与可替代能源价格挂钩的动态调整机制，全面推进市场净回值定价方法；先后放开页岩气、煤层气、煤制气、液化气（LNG）、直供用户用气，以及进入交易市场公开交易的天然气价格，明确储气设施相关价格由市场确定。2016年出台天然气管输价格管理办法和成本监审办法，改革管道运输价格机制。2017年完成首次天然气跨省管道定价成本监审和价格核定工作，并出台意见指导各地加强城镇燃气配送环节价格监管。目前，占消费总量80%以上的非居民用气价格主要由市场主导形成。另外，在上海和重庆建立石油天然气交易中心，上海石油天然气交易中心的交易量逐步增加，其发布的价格指数对市场影响力日益提高。
尽管能源领域价格改革取得了不少成就和进展，但与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》等纲领性文件要求相比，还有一定的差距，一些该放开的环节或领域没有放开，该管的尚未出台明确的管理办法或意见。例如，成品油定价权尚未真正下放给企业；配电网价格尚未真正监管到位；天然气出厂价、终端销售价等尚未单独分离出来，实现市场定价等。这些方面需要价格主管部门在今后的改革中继续推进。
记者：随着价格改革的不断推进，政府定价范围大幅缩减，目前占全社会商品和服务价值的比重已不到3%。但在重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节，依然需要政府定价。在能源行业，一些领域的政府定价必不可少。我们看到，“准许成本+合理收益”是政府定价制度的核心。您认为在能源领域的政府定价中要注意哪些问题？如何更好地做好成本监审工作？您有何好的建议？
刘满平
“准许成本+合理收益”的定价机制其实是一套约束与激励相结合的垄断行业定价制度，约束主要体现在准许成本中的成本如何正确核定上，哪些成本可以计入，哪些成本不能计入；而激励主要体现在合理收益的核准上，收益率应用什么标准来参照？多高才为合理？制定出来的收益率如何才能既促进企业获得合理收益，又能让消费者合理负担？这些都是政府有关部门需要注意的问题。
对于政府的成本监审工作，个人建议：一要制定出台分行业成本监审办法，扎实开展成本监审，严格成本监审，严格核减不应计入定价成本的费用，为科学定价提供依据。二要制定出台分行业具体定价办法，建立合理反映不同用户成本的价格机制，科学确定投资回报率，合理制定价格水平。三要规范定价程序。所有定价项目均纳入定价目录，实行清单化管理，并及时向社会公开。严格执行成本监审、风险评估、专家论证、公众参与、集体审议等定价程序，创新价格听证方式，最大限度减少定价机构自由裁量权。四要推进信息公开。建立健全企业信息披露和公开制度，督促企业定期向社会披露生产经营和年度财务状况，公开有关成本及价格信息。一句话，能公开的信息尽量公开，让社会来监督。
记者：《意见》强调，要创新和完善生态环保价格机制，在能源领域，您认为应着重体现在哪些方面？
刘满平
让市场在资源配置中起决定性作用，要求价格改革的核心是让价格机制既要充分反映市场供求关系、资源稀缺程度，也要将环境成本内部化。要通过价格机制为企业创造公平竞争的环境，政策是增强经济的内生动力，而促进绿色发展的价格机制，将是未来价格改革中的一大亮点。
在能源领域创新和完善生态环保价格机制，最主要的是紧紧围绕结构调整、能源转型、生态环保，加快完善能源环境价格形成机制，将环境损害成本和修复效益真正纳入价格形成，促进绿色发展。体现在：一是要完善差别化价格政策。例如，“两高一剩”差别电价、阶梯电价政策，鼓励各地结合实际扩大政策实施覆盖面，合理拉开不同挡次价格，倒逼落后产能加快淘汰。二是要健全清洁供暖价格政策。按照“企业为主、政府推动、居民可承受”原则，综合运用完善峰谷价格和阶梯价格、扩大市场化交易等措施，推动“煤改电”“煤改气”工作，促进清洁能源的使用。三是要建立和完善生态补偿收费机制，将环境成本内部化。完善涉及水土保持、矿山、草原植被、森林植被、海洋倾倒等资源环境有偿使用收费政策，推动形成“受益者付费、保护者得到合理补偿”的多元化补偿机制，逐步使企业排放各类污染物承担的支出高于主动治理成本，提高企业主动治污减排的积极性。四是建立完善可再生能源价格机制。根据技术进步和市场供求，实施风电、光伏等新能源标杆上网电价退坡机制，2020年实现风电与燃煤发电上网电价相当、光伏上网电价与电网销售电价相当。
记者：党的十九大报告明确，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新的主要矛盾是否也体现在能源价格领域？如果是，如何解决？
刘满平
十九大报告指出，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对应能源价格领域，也有相似问题，能源总供给虽然大于总需求，能源价格总水平虽然较为平稳，但结构性矛盾较为突出。例如，不同能源品种之间的价格比例不合理，如煤炭价格与电力、天然气价格的比例关系，外部成本没有合理算进去，导致清洁能源利用受到限制；不同能源市场竞争结构不一样，导致其价格改革进程不一致，采取的改革策略也不一样；不同能源价格具体构成不一样，定价原则虽有相似之处，但其成本和收益率有所差别，决定其采取的定价方法也应不一样，等等。这些结构性问题或矛盾需要区别对待，应进行“结构性改革”，避免“一刀切”。另外，十九大报告还提出，建设现代化经济体系必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。这决定了未来价格改革必须紧紧围绕供给侧结构性改革的重点任务，聚焦经济发展的深层次问题，有效发挥价格杠杆作用，在激发市场活力、增强发展动力的同时，保障改善民生。（能源研究俱乐部 作者:刘满平）
