核安全法 亮点中存在哪些“大尾巴”？
2017-10-12 11:20:02
摘要：核安全法的顺利通过，受到社会广泛关注。核安全法总结了我国30年核安全监管实践，建立了一套既与国际接轨，又符合我国国情的制度，明确了独立的核安全监管体制。
9月1日，十二届全国人大常委会第二十九次会议以145票赞成、2票弃权的表决结果，通过了《中华人民共和国核安全法》。该法将于2018年1月1日起施行。
核安全法的顺利通过，受到社会广泛关注。核安全法总结了我国30年核安全监管实践，建立了一套既与国际接轨，又符合我国国情的制度，明确了独立的核安全监管体制。核安全法的顺利出台，能否改变公众“谈核色变”的恐慌？一些专家认为，目前核安全法在“公众参与”“核损害赔偿”“惩罚力度”等方面仍然有待改进。
立法目的是让公众感到安全
拥有36台运行核电机组，20台在建核电机组，到2020年核电总装机容量将达到5800万千瓦——中国核电快速发展，需要一部核安全法，这是各方共识。
▲国际原子能机构评估团专家在华考察福建福清核电站
2013年9月，核安全法被列入全国人大五年立法规划，由环资委牵头起草。直至2016年6月，草案审议通过后，提请全国人大常委会审议。三年间，草案易了不下15稿，终于在2017年9月顺利通过。
我们不禁要思考：是不是没有核安全法，就不能保障核安全？有了核安全法，就一定能够保障核安全吗？如果答案不是那么简单，那这部法律立出来，到底要达到什么目的？
中国核体系形成一个相对封闭的圈子，圈外公众感觉神秘，因而“谈核色变”。如果从技术角度对外宣称我们国家的核安全是领先无可厚非，但是如果是从老百姓的立场，而不是专家的立场，我们不得不思考公众想要什么，应当要什么？核安全法制定出来后，能不能让公众松一口气、有安全感？
事实上，这部法律明确了独立的核安全监管体制，设立了严密的企业安全管理制度和责任追究机制，有肯定是比没有好。但从让公众感到安全的立法目的而言，目前出台的核安全法仍有改进余地。
亮点中的遗憾
公众感到安全的关键，是通过充分的信息公开与公众参与，让核安全看得见、摸得着，给公众一种安全能够得到保障的信念。
目前出台的核安全法专门设立了“信息公开和公众参与”章节，被视作一大亮点。国家核安全局表示，这是公众知情权在法律中的体现，也是国际核安全立法和核安全监管的普遍实践。
但立法专家组副组长、北京大学核政策与法律研究中心主任汪劲直言，写这一章节基本参照了新环保法。新环保法也专章提出了信息公开与公众参与的要求，但一些内容依然缺乏可执行的强制性，地方信息不公开，也无惩戒措施。“没有大错，也无大用。核安全法还要步它后尘吗？”
实际上，这一章节在规定政府部门公开核安全信息的义务和公民申请获取核安全信息的权利时，大多加上了“依法”的限定语。
例如第六十三条，国务院核安全监督管理部门应当依法公开与核安全有关的行政许可，以及核安全有关活动的安全监督检查报告、总体安全状况、辐射环境质量和核事故等信息。
“不要老说依法，依什么法，你不就是法律吗？核领域到底哪些信息应该公开，能写清楚你为什么不写清楚呢？”汪劲说得有点生气。
核安全法目前对信息公开和公众参与保障的广度、深度、强度都还不够，公民权利保护的条款没看到。如果不对公众进行充分赋权，老百姓对于核安全还是会顾虑重重。
汪劲曾在《人民日报》上刊文称：“尽管草案设专章规定了‘信息公开与公众参与’，但这些规定给出的结果是，公众环境权益只能从政府严格监管和企业严格守法中被动获得。而公众关心的核安全问题，诸如政府和企业计划兴建核设施的信息是否应当公布？地方执政者和企业是否只是为了政绩与经济利益而兴建核设施？企业会不会因为节省成本而减少安全投入费用？核安全监管部门的负责人在行政级别比国有企业领导还低的情况下如何监管？这些问题如果没有相应答案，公众依法参与核安全管理的范围、程度和效果就会在实践中大打折扣。”
而在2017年9月正式出台的《核安全法》，对比草案我们可以看到‘信息公开与公众参与’这章内容还是没有实质性的改动，只是加了一条核设施营运单位应当采取措施开展核安全宣传活动。
核损害赔偿，留了大尾巴
正式出台的核安全法在法律责任方面，不仅规定了违法的处罚金额和相应处罚措施，并提出了核损害赔偿制度。核设施营运单位应当通过投保责任保险、参加互助机制等方式，作出适当的财务保证安排，确保能够及时、有效履行核损害赔偿责任。
对此，全国人大常委会委员方新认为，核安全法中对核损害赔偿写得不够。他进一步解释称，因为核损害的特殊性，国际公约和一些国家在相关的法律中，引入了一些不同于一般民事责任的法律原则。比如说严格责任原则、唯一责任原则、有限责任原则、责任豁免原则等。本次《核安全法》对责任豁免基本谈清楚了，但是对于严格赔偿责任谈得不够。
此外她还建议，《核安全法》应明确核损害赔偿制度的基本要点，例如设立损害赔偿基金，强制责任保险和国家兜底责任等内容。从其他国家的法律看，核损害赔偿制度第一是企业要有自己的财务保证金，设立损害赔偿基金；第二要有强制责任保险；第三有政府兜底的原则。“第九十条只是写到企业应当通过投保责任险和参加互助机制，显然不够。”他强调。
目前核安全法仅从原则上规定，核设施营运单位是核损害赔偿的责任主体，应当对其核设施和核材料造成的核损害承担赔偿责任。没有进一步细化规定。
看到草案前，复旦大学环境资源与能源法研究中心主任张梓太就估计核安全法在法律责任认定和损害赔偿方面不会规定得很具体。“损害赔偿如果不写，这个稿子出与不出意义不大，因为关键就在损害赔偿这一块。”张梓太感到惋惜，他原本希望“千呼万唤始出来”的核安全法能不留空白、一步到位，一旦发生核污染事件或核事故，法院能据此做出裁决，被侵权人能据此获得救济，法律能有针对性地解决问题。但按照目前的结果，损害赔偿仍需细化。
南昌大学法学教授彭丁带认为，目前的损害赔偿规定容易成为纸上谈兵。而在核设施安全部分，关于核设施运营单位应当具备核损害赔偿的财务保障能力的规定则有些不切实际。“一旦发生严重核事故，核设施营运单位不可能具备充分的赔偿能力。日本福岛核事故的许多赔偿金来自东京电力公司之外的其他主体。”
“一开始我们把损害赔偿写进去了，后来相关部门认为，这个东西应该在原子能法里面。否则核安全法把许可制度也写了，把核材料、核设施也写了，把公众参与也写了，再把损害赔偿也写了，你都写完了，那原子能法还能规定啥？”汪劲说到，从2016年初开始，与核损害赔偿相关的一整章都被删去了，仅留下对造成他人核损害的，依照国家核损害责任制度承担赔偿责任。
“（草案）留了个大尾巴。”汪劲说。而正式出台的核安全法，这个大尾巴依然存在。
早在中国第一座核电站开始动工建设的1980年代，原子能法起草工作已经展开，由当时的国家科委牵头。不同于核安全法的立法目的在于保障安全，原子能法的立法目的主要是规范核能研究、开发和利用，促进核能发展。
亦有该局参与立法的工作人员透露其个人想法，希望把核损害赔偿在核安全法里面做规定，不要留到原子能法或专门制定一部核损害赔偿法，因为核安全在失效的时候自然带来核损害。另外最重要的原因是，这是一个珍贵的立法窗口，过了这个村也没有这个店了。（中国核网）
