11月19日，中国清洁空气联盟秘书处（清洁空气创新中心）在能源基金会的支持下发布了首份《大气污染防治行动计划（2013-2017）实施的投融资需求及影响》研究报告。该报告由环境保护部环境规划院和南京大学组成的专家工作组经过两年多的实地调研，系统的统计、分析和测算而总结完成。报告主要围绕投资需求、健康效应和社会经济影响等方面进行了深入的分析和研究；同时，报告还提出了相关政策建议。

投资需求：

全国《大气污染防治行动计划（2013-2017）》（以下简称《行动计划》）实施的直接投资共需1.84万亿元，比之前预计的1.7万亿增加了8%。优化能源结构、移动源污染防治、工业企业污染治理、面源污染治理四个任务类别的投资需求分别为2844.00亿元、14067.66亿元、915.44亿元和615.72亿元。其中移动源污染防治的资金需求最大，是其他三部分之和的三倍还多。

京津冀、长三角、珠三角三大重点区域的大气污染防治行动计划实施的直接投资分别需要2490.29亿元、2384.69亿元与903.58亿元。三大区域在工业企业污染治理、移动源污染防治、优化能源结构三方面的分项投资需求如图1所示。其中，京津冀所需投资最大的部分是工业企业污染治理，长三角和珠三角所需投资最大的部分是移动源污染防治。但是由于目前未能形成稳健有效的大气行动计划实施的投融资机制，而且中央财政投入规模（2013年和2014年仅为50亿元、100亿元）相比于实际需求仍落差较大，所以我国大气污染治理仍然存在投资总量严重不足，过度依赖政府财政性投入、融资渠道单一等问题。

健康效应：

报告在确定PM2.5暴露-反应关系来评估人群健康效益与PM2.5之间的关系的基础上，根据流行病学研究方法的暴露-反应关系，对《行动计划》实施后的健康效应进行定量化预测。如果《行动计划》实施以后，大气环境质量改善的目标可以实现，那么到2017年，全国因实施大气污染防治行动计划而减少的慢性死亡人数为11.06万人/年。其中，河北省因实施《行动计划》而减少的死亡人数最多。从不同的健康终端来看，到2017年三大重点区域中急性支气管炎的患病人数减少量最为明显，远高于呼吸系统疾病的死亡人数，这是因为急性支气管炎发病期较短，而呼吸系统疾病致死亡的周期较长。相比而言，重点城市如北京、上海、广州等所获得的健康收益是最大的。

损失寿命的分析结果显示，行动计划实施后全国各省损失寿命年限下降，即寿命有延长趋势。综合看来，男性人均寿命延长0.24-1.48年，女性则为0.34-3.48年。总体寿命延长最显著的是京津冀地区，特别是北京市，各项寿命延长年数均位居第一。年龄≤65岁的人寿命变化量较老年人（年龄＞65岁）更为突出，其寿命增加范围分别为0.37-3.77年与0.2-1.19年。

社会经济影响：

大气污染防治行动计划的实施能够拉动GDP增长2.04万亿（五年合计），增加就业岗位291.13万个。其中全国大气治理投资能够拉动GDP增长2.82万亿元，增加就业岗位380.31万个。淘汰落后产能将在一定程度上对经济增长起到负面作用，造成GDP减少7762.57亿元，减少就业岗位89.18万个。三大重点区域相比，长三角地区所获的直接效应最大为2782.03亿元，京津冀地区所获的收益仅为35.66亿元，远小于长三角和珠三角，这主要是因其淘汰落后产能量较大，其导致的负效应抵消了大部分环保投资拉动的正效应而导致。在重点行业发展方面，大气污染防治计划实施受益最大的行业是交通设备制造业、通用专业设备制造业和农林牧渔业。

政策建议：

一、加大交通污染源治理等资金投入力度,保障行动 计划的顺利实施。加大大气污染治理资金投入,本着“谁污染、谁治理、谁投资”的原则,大力推进绿色环保产业发展。进一步加大财政投入力度,确保各项大气污染 措施落实并取得实效;要特别加大交通污染源治理的资金投入力度,在淘汰黄标车、老旧车的同时,要加快新能源汽车的发展。在环境执法到位、价格机制理顺的基础上,中央财政统筹整合主要污染物减排等专项资金,做好大气污染防治专项资金分配、使用与监管,对重点区域按治理成效实施“以奖代补”;中央基本建设投资也要加大对重点区域大气污染防治的支持力度,加大中央预算内资金支持,引导社会加大节能减排和防治大气污染治理投入。

二、理清不同投资主体责任并推进构建形成稳定的投 融资渠道和机制,这是长久以来存在的难点问题,为了 保障大气行动计划投资需求的有效供给,应进一步推进 加快改革进程。首先,政府要尽快完善大气行动计划投资的预算支出机制,政府性投资规模得以保证;其次,要注重发挥企业主体责任,提高环境违法成本, 降低企业守法成本,完善环境税费、排污权有偿使用与交易等政策,促进大气环境治理成本内部化,构建有效的环境资源价格机制;明确界定政府和市场的边界,发挥政府和市场的双重作用。明确政府的职能和 责任,对需要政府主导和直接投入的领域,政府部门需要及时投入大量的财政资金,保证政策和措施的顺利实施,如黄标车淘汰等;而对需要政府引导,市场机制充分发挥作用的领域则需要政府加以引导,鼓励私人部门和社会资本参与其中,如可以通过排污交易促进污染减排。因此政府要避免环境管理工作中的“ 缺位”与“越位”,政府从宏观上把握大气治理政策的发展方向,提供完善的规划指导、公共基础设施建设等基础平台,鼓励社会资本参与其中,发挥市场机制的作用,多途径筹集治理资金并提高资金的使用效率。

三、拓宽和完善大气行动计划实施的投融资渠道。尽管近年来国家在大气污染防治方面的投入在逐渐增加,但是受政府财力规模的限制,单纯依靠政府资金和现有融资渠道,还难以满足大气行动计划实施的资金需求,需要完善目前的大气治理融资渠道,可以考 虑:(1)发征地方政府市政公债,集中社会闲置资金进入到大气污染防治领域;(2)加快推进大气污染物排污交易,为企业污染减排提供灵活的、多样化的选择,提高大气污染治理的成效;(3)稳妥推进大气环境领域资产证券化,增强有关资本的流动性,增强大气环保产业的资本吸引力;(4)成立大气污染防治基金,政府财政投入可作为“种子资金”,运用基金运作方式促进增加社会资金投入。以补贴、发放低息贷款 的方式向大气环境保护提供支持。

四、实施利好政策驱动大气环保产业快速发展。实施大气行动计划带来的巨额投资会催生我国大气环保产业的快速发展,给大气环保产业市场发展带来前所未有的机遇。同时,也是对我国大气环保产业市场的巨大挑战,虽然过去多年我国大气环保产业取得了快速 发展,但是仍然存在着术水平低、竞争力不足、市场不规范等问题,需要借助大气污染防治行动计划实施的契机,加快政策创新驱动,通过政策利好,加速促进大气环保产业快速发展,为大气污染行动计划顺利实施提供产业能力支撑。
五、加强大气行动计划实施影响的关键技术方法研究。本报告尽管对中国的大气污染行动计划实施的投资需求及影响进行了系统研究,但是还存在不少技术方法问题需要在将来的研究工作中进一步改进与完善。一是本研究提出的地方大气行动计划投资需求测算技术指南,测算技术经济参数采取全国均值的形式,可为区域或者地方大气行动计划投资测算提供统一框架和指引,但是更有效地测算京津冀区域、长三角区域、珠三角区域以及一些省市的投资需求,仍需要开展大量的行业研究来明确技术经济参数;二是加快制定全国大气行动计划实施投资计划,并争取在2015年底启动京津冀、长三角、珠三角三大重点区域以及全国大气行动计划实施的投融资进展评估,明确 投资缺口及投融资实施存在的问题,确保投资进度和规模能够得以保障;建议在2017年底启动计划终期的投融资绩效评估,为今后进一步深入推进大气污染治理的投融资政策创新提供基础;三是加强大气污染对人体健康影响方面的基础研究。大气污染对人体健康的影响是社会公众关注的焦点,需要加快推进开展临床流行病学队列研究及中国大气污染暴露-反应效应研究,以更好地评估中国大气行动计划实施的健康效应;四是推进大气污染防治投入经济社会贡献度方法学研究,进一步完善大气污染防治环保投入经济社会贡献度测算模型,实现更全面、更有效地测量大气行动计划实施的经济社会效应;五是大气污染治理投资会加速技术创新,在大气污染减排技术、清洁能源技术效应的定量测评方面还需要进一步地开展方法学和实证研究;六是如何定量测评大气行动计划投资的产业拉动效应,测评投资对产业市场规模及水平影响, 还需要进一步开展有关研究;七是大气行动计划重点针对PM2.5防控,但是从目前大气污染治理形势来看, 臭氧及挥发性有机物等污染问题越来越凸显,需要进一步加大对臭氧及挥发性有机物的关注。

附录：直接投资需求表