“国家能投”旧事：与能源部唇齿相依，最大投资项目直接引发电改
2017-10-27 12:21:18
摘要：时隔20余年回忆起自己一手创建的国家能源投资公司，姚振炎说，这是一项很大的、带有根本性的改革，但同时遭到被剥夺投资权力的各部委的坚决反抗。
时隔20余年回忆起自己一手创建的国家能源投资公司，姚振炎说，这是一项很大的、带有根本性的改革，但同时遭到被剥夺投资权力的各部委的坚决反抗。
他依然记得，在许多会议上，大家都对六大投资公司提出尖锐的批评。这种反抗和批评，是始于1988年的政企分开改革艰难推行的真实缩影。
国家能源投资公司是始于上世纪80年代的政企分开改革的首批产物之一。1988年7月15日，国务院批准成立6个国家专业投资公司，它们均是国务院直属局级(副部级)公司，国家能源投资公司是其中一家。那时还没有国务院国资委，国家能投公司由国家计委归口领导，几乎同步设立的的能源部作为行业主管部门参与指导。
生于改革
1988年是一个重要的年份。
这一年的元旦，《人民日报》发表社论《迎接改革的第十年》宣称：“新的一年最突出的特点是改革将在更深的层次和更广的领域展开”。政企分开，成立能源部，撤销专业部委都是这些改革的重要组成部分。
在经过七届全国人大一次会议通过后，迄今为止唯一一届的能源部在4月份开始运作，专业部委煤炭部、石油部、核工业部和水利电力部被撤销。
正如自信的元旦社论一般，决策者已经意识到，“现有政府机构不适应改革要求的情况已经暴露得比较明显”。他们要使政府的经济管理部门从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。此前的管理模式中，在投资安排上，主要采用行政办法，按条块隶属关系切块分钱，权、责、利严重脱节，因而被戏称为“敞口花钱而不管效益”。
这一场改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门，方向很明确，要弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能。
刚组建的能源部被赋予了能源领域向市场化转型的任务。此时的诉求，就是实现政企分开，使企业成为能源行业的主角。原来由国家专业部委负责的基本建设投资，从此之后，全部由相应的企业来负责。
如此重要的投资权移交给什么样的企业呢?
原国务院发展研究中心主任马洪提出了一个方向，成立国家控股公司。这位著名的政策智囊和时任中国人民银行副行长兼国家经济体制改革委员会副主任刘鸿儒就投资管理体制考察了新加坡，回国后给中央写了份报告，建议学习新加坡国家控股公司(淡马锡)的模式，把国有资本交给企业运作，从经营产业到经营投资，滚动开发。政府只需要在宏观进行管控，进行行业指导，“行业部门知道它在搞什么就行了”。
这份报告正切合了此时高层的需要。步入改革车道的中国逐渐感到现实的掣肘，中央掌握的投资与承担的重点建设任务不相适应，资金来源又不稳定，而相当一部分预算外投资由于过多地考虑近期效益，搞了大量的一般加工工业和非生产性的楼堂馆所等的建设，以致能源、原材料供应紧张和运力不足的矛盾难以缓解。
1986年2月28日，时任中共中央总书记在马洪递交的报告上指示，开展投资体制改革。经过中央1987年北戴河会议讨论，中央财经工作领导小组讨论，1988年6月在国务院第9次常务会议讨论通过，酝酿到决定历时2年4个月。
姚振炎说，这说明中央对这个问题十分慎重，是经过反复酝酿做出的重大决策。
艰苦尝试
1988年7月，国务院印发《关于投资管理体制的近期改革方案》，决定在中央一级成立能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六个国家专业投资公司。国家要把原来安排给部委的钱，全部集中给六大专业投资公司，由它们代表国家去投资所有的基本建设项目。
负责能源领域投资的是新成立的国家能源投资公司，由它分钱、分物、分项目，担任总经理的是原水利电力部副部长姚振炎。“这是一项大的，带有根本性的改革。”他强调说。
这一改革的要义在于约束投资的权力，委、部、国家投资公司及专业的咨询公司形成一个在决策、立项过程中互相制约的机制。姚振炎回忆说，总理当时说过“哪怕总理也不能随便拍板，即使项目好，也要看有没有钱。”
任何改革都意味着利益的重新分配，新生的投资公司遭到被剥夺投资权力的各部委的坚决反抗。在许多会议上，大家都对六大投资公司提出尖锐的批评，在他们看来，“钱都归入你的投资公司了，我管你老幼病残”。
回忆此段经历，姚振炎说，这是整个投资体制改革的过程里面第一段的尝试，很艰苦。尽管国家能投公司具有独立的地位，开展工作并不容易。
按照人事安排，国家能投公司总经理由国务院任命。国家计委对国家能投的领导是计委主任、主任办公会对国家能投的领导，计委的各个司局不能领导能投公司。但，各方掣肘少不了。
姚振炎坚持一条原则，国家投资公司是国家企业，有些事情协调不了，就请国务院分管领导来裁定。国家能源投资公司对行业部及基层单位不是行政领导关系，而是经济关系、合同关系，要学习世界银行管理投资的模式，不负责组织和管理施工建设的全过程，而是对全过程(从项目立项、审查投资到施工过程)进行监督，改变别人“点菜”我们“付钱”的投资方式。
唇齿相依
国家能源投资公司遭到抵制的同时，新生儿能源部的组建和运行也遭遇各种阻力。
1987年10月中旬，国家体改委在一次国务院全体会议上全面介绍了机构改革的方案，会后召开了能源领域相关部委的讨论会，征求意见，在会上除了两位老领导支持外，在职的各部领导均不支持。
在能源部成立的大会上，首任部长黄毅诚曾经讲，“改革的道路历来是不平坦的，充满风险和困难，有成功，也会有失误甚至失败。问题在于，我们对改革中出现的曲折或错误，是埋怨、畏难，甚至动不动就想回到老路上去，还是总结经验教训，及时加以改正?前者只会涣散人心、松懈斗志;后者才能振奋精神，鼓舞士气，不断开拓前进。”
新建的能源部执行“四管”、“三不管”政策。“四管”分别是管政策、管行业发展规划、管监督、管服务。“三不管”是：一不直接管企业;二不直接管钱;三是不直接管物资。黄毅诚在《我的故事》中说，执行这个政策，实际上是想真正做到政企分开，政府不管企业的人、财、物，不干涉企业的内部管理。
对能源部的反对浪潮随即到来。到1989年底，首先是原煤炭部的一批正副部长级的老同志找到和他们比较熟悉的、过去管过工业的中央老领导，要求恢复煤炭部。理由是：全国煤炭供应紧张，煤炭工业后劲不足。
此后由于成立了正部级的兵器工业总公司和电子工业总公司，煤炭领域要求成立全国统一管理煤炭机构的呼声再度高涨起来。原计划要把中国统配煤炭总公司再分解为三四个地区性公司的设想也没法推进了。
成立不久后的能源部开始了尴尬的存在。据亲历者回忆，能源部“四管”不能完全落实，真正做到的只有一是管规划，二是汇总上年度计划。
国务院领导在正式提出国务院机构改革方案的国务院全体会议上讲到取消能源部时说：能源部这几年工作是努力的，能源工作取得长足发展，是有成绩的。但是由于关系不顺，调节手段的不足，也很难把煤、电、油、核工业组织起来。
“基建计划根本没有实权，生产经营管理也就是电力，煤炭管不了，因为有煤炭公司，石油更管不了，所以广义上的能源部实际上是半个电力部，就是管电力生产的。”原电力部一位司长说。
只能管住电力行业生产运行的能源部在总理的坚持下延续至政府任期结束。
1993年3月，八届全国人大一次会议上，决定撤销生不逢时的能源部，恢复电力部、煤炭部并成立独立的石油总公司、核工业总公司。
尽管两者之间有利益冲突，也有分歧，国家能源投资公司与能源部同是政企分开改革的产物，形同唇齿，简直就是“命运共同体”。
恢复专业部委，能源部自然会撤销，投资权限也会回归专业部委，专业投资公司也就没有存在意义。
1994年3月17日国务院发文：按照投融资体制改革的总体要求，将现有的6个国家专业投资公司并入国家开发银行，同时组建一个人员精干的国家开发投资公司。
延续
此后，国家能源投资公司正式消失，取而代之的延续至今的国家开发投资公司，国家能源投资公司最重要的一笔投资——控股开发二滩水电，成了国投电力板块最重要的资产，并在此后的2000前后直接导致国家启动电力体制改革，实行厂网分开。国家能源投资公司的另一大手笔——联合开发西南水电，则奠定了电力改革试验田的基础。
作为改革的产物，它或许换了一种方式存在。（《南方能源观察》文华维）
